????近些年，頻繁出現(xiàn)的霧霾天氣促使人們更多地去反思能源結(jié)構(gòu)存在的問題。與煤炭、石油等傳統(tǒng)化石能源相比，天然氣更加清潔、高效，可以大幅減少二氧化碳、二氧化硫、氮氧化合物及煙塵等污染物排放。為鼓勵(lì)天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展，國(guó)家出臺(tái)了一大批相關(guān)政策，如《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理辦法》《關(guān)于加快推進(jìn)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》。

????整體來看，天然氣相關(guān)改革正在穩(wěn)步推進(jìn)，取得了一定成績(jī)，主要有放寬了天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)準(zhǔn)入、開放了天然氣管網(wǎng)運(yùn)輸及煤制氣業(yè)務(wù)、允許外資參與經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)逐步拓寬、推動(dòng)開展天然氣交易試點(diǎn)等措施。在此過程中，我國(guó)天然氣消費(fèi)量增長(zhǎng)迅速，2005年消費(fèi)量?jī)H為468億立方米，到2015年增加至1932億立方米，量的增長(zhǎng)超過3倍。但與國(guó)外相比，我國(guó)天然氣在一次能源消費(fèi)中的占比依舊較低，2015年僅為5.62％，遠(yuǎn)低于23.7%的世界平均水平。目前在天然氣管理方面，依舊存在不少問題，主要有如下三點(diǎn)：

????一是相關(guān)政策難以落實(shí)。國(guó)家出臺(tái)的天然氣相關(guān)政策，往往“重實(shí)體輕程序”，多是提出工作目標(biāo)及內(nèi)容，缺少具體的操作指引，導(dǎo)致不少規(guī)定流于形式。比如《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》規(guī)定，油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)者在有剩余能力的情況下應(yīng)向其他市場(chǎng)主體開放油氣管網(wǎng)相關(guān)業(yè)務(wù)，但由于油氣管網(wǎng)經(jīng)營(yíng)者通常也經(jīng)營(yíng)天然氣業(yè)務(wù)，在缺少剩余能力客觀評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)及國(guó)家強(qiáng)有力監(jiān)管的情況下，基于競(jìng)爭(zhēng)考慮，管道經(jīng)營(yíng)者往往不會(huì)輕易讓第三方天然氣入網(wǎng)。

????二是產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)發(fā)展不均衡。天然氣經(jīng)營(yíng)者往往熱衷于投資規(guī)模小、見效快的氣源采購(gòu)及下游銷售業(yè)務(wù)，而勘探、開采等領(lǐng)域的參與者往往數(shù)量較少，主要為幾家大型國(guó)有企業(yè)及其參與經(jīng)營(yíng)的中外合資、合作企業(yè)。雖然一些民營(yíng)資本已經(jīng)進(jìn)入非常規(guī)天然氣開采領(lǐng)域，但是常規(guī)天然氣開采的大門依舊未向民企敞開，在缺少充分競(jìng)爭(zhēng)的情況下，廣泛存在著占而不勘、勘而不采等問題。

????三是價(jià)格市場(chǎng)化程度不高。在很長(zhǎng)的一段時(shí)間里，與石油一樣，天然氣被視為戰(zhàn)略資源，相關(guān)業(yè)務(wù)長(zhǎng)期由國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)，尚未形成市場(chǎng)化的定價(jià)機(jī)制，管輸費(fèi)等依舊捆綁在天然氣銷售價(jià)格中。近期，在天然氣價(jià)格形成方面，我國(guó)也做了一些嘗試，比如建立了北京石油交易中心、寧波大宗商品交易所、上海石油天然氣交易中心等平臺(tái)。值得注意的是，目前僅有為數(shù)不多的賣方和買方在上述平臺(tái)開展相關(guān)業(yè)務(wù)，交易量盡管很大，但是參與主體卻過于單一，這將很難形成公允的交易價(jià)格。

????按照國(guó)家提出的到2020年，天然氣占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到10%以上的目標(biāo)，任務(wù)極其艱巨，還需要進(jìn)一步落實(shí)現(xiàn)有政策以及開展相關(guān)探索，主要建議如下：

????首先，細(xì)化相關(guān)規(guī)定。國(guó)家出臺(tái)的天然氣管理措施能否落實(shí)到位，在很大程度上決定著我國(guó)天然氣改革步伐。針對(duì)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)等關(guān)鍵問題，建議出臺(tái)并細(xì)化配套性規(guī)定，尤其是相關(guān)程序及標(biāo)準(zhǔn)，明確參與者的責(zé)、權(quán)、利，同時(shí)賦予監(jiān)管部門職權(quán)，使相關(guān)措施更具操作性。比如，近期出臺(tái)的《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》，明確了天然氣輸氣管道獨(dú)立定價(jià)，并提出管輸費(fèi)按照準(zhǔn)許收益率按管道負(fù)荷率不低于75%取得稅后全投資收益率8%的原則確定，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了設(shè)施運(yùn)營(yíng)的獨(dú)立性和使用的公平性，將有助于調(diào)動(dòng)第三方參與的積極性。下一步，建議向著管網(wǎng)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的方向努力，并實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有管網(wǎng)的互聯(lián)互通以及相關(guān)信息公開，營(yíng)造更加公平和高效的管網(wǎng)利用環(huán)境。

????其次，拓寬天然氣來源。目前，我國(guó)陸上氣源主要由中石油和中石化開采，海上氣源則主要由中海油開采，但從總體上講，在天然氣開采領(lǐng)域，少數(shù)企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)特征明顯。通過開采天然氣，可以增加本土氣源供給，緩解對(duì)外依存度過高的問題。故建議放寬民營(yíng)資本準(zhǔn)入，除允許民營(yíng)資本開采非常規(guī)天然氣外，也應(yīng)開放常規(guī)天然氣開采的市場(chǎng)準(zhǔn)入，允許民營(yíng)資本以獨(dú)資或者合伙形式進(jìn)入，進(jìn)一步挖掘天然氣開采潛力。

????還有探索價(jià)格市場(chǎng)化的形成機(jī)制。歐美等國(guó)家天然氣市場(chǎng)化機(jī)制起步較早，在天然氣現(xiàn)貨交易的基礎(chǔ)上，又發(fā)展了期貨等金融衍生品交易，形成天然氣現(xiàn)貨交易、期貨交易、場(chǎng)外衍生品交易等多元化的交易體系，促進(jìn)了天然氣資源的優(yōu)化配置。打造天然氣交易平臺(tái)將有助于推動(dòng)形成公允的交易價(jià)格。為此，建議簡(jiǎn)化天然氣交易經(jīng)營(yíng)牌照審批手續(xù)，落實(shí)配套性金融支持政策，鼓勵(lì)有實(shí)力的單位參與打造天然氣交易平臺(tái)，同時(shí)調(diào)動(dòng)上下游企業(yè)積極參與平臺(tái)交易，推動(dòng)形成更加公允的交易價(jià)格。

????（作者系工業(yè)和信息化部國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作中心全球能源資源環(huán)境研究所副所長(zhǎng)）

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