最近，一條湖南省寧鄉(xiāng)縣政府撤回融資擔保聲明的新聞，引起了公眾的廣泛討論。

媒體報道，8月23日，網(wǎng)上流傳了一份寧鄉(xiāng)縣人民政府關于融資擔保函作廢的聲明，直接宣布其在2015年1月1日以前出具的所有擔保函、承諾函全部作廢。輿論頓時一片嘩然。更為戲劇性的是，就在網(wǎng)上紛紛議論之際，8月24日，當?shù)卣滞ㄟ^紅網(wǎng)宣布，收回該聲明。

這一來一去，可謂是調(diào)足了大眾胃口：政府為什么要出具這些擔保函?政府明文出的公函想作廢就作廢，公信力何在?作廢之后那些債務該怎么解決?

舉債

問題很多，我們可以先從政府為什么要開具這些擔保函入手。

擔保函，眾所周知，就是政府替一些地方融資平臺背書做擔保的文件，但由于在現(xiàn)實操作中，這些平臺主要是在替政府承擔相關的公共事務建設，所以，這一行為其實就是政府的“違規(guī)舉債”。

舉債嘛，也不難理解，背后最根本的原因不過是缺錢!

可能很多人要問了，缺錢那你就去增加稅收，找中央要錢，或者發(fā)行債券唄，搞什么非法舉債?但問題在于，在2011年之前，中央是嚴禁各地方政府發(fā)行公債的，《預算法》就明確規(guī)定了“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方債券。”加之國家財政數(shù)額有限，僧多粥少，要審批并不容易。

但奈何地方政府守護GDP的心無處安放啊，怎么辦呢，于是不少政府靈機一動，就走上了高價賣地的道路。但抬高地價的后果大家肯定都清楚，資產(chǎn)逐漸呈現(xiàn)泡沫化的趨勢，樓市杠桿率也在不斷加高。

怎么辦呢?2014年春天中央算是放開了一個小口子，財政部發(fā)了新政，允許10個省、直轄市、計劃單列市以“自發(fā)自還”的形式試點發(fā)行地方債券，但是發(fā)行的額度和時間還是要經(jīng)過國務院審批。這就很明白了，一方面中央希望給地方政府一些經(jīng)濟活力，另一方面又想把債務風險緊緊掌握在自己手里，于是出了這么個政策。

但中央的良苦用心地方政府顯然沒有體會到，拿到試點資格的嫌額度不夠用，沒拿到資格的則更是叫苦連天……最終，殊途同歸，大部分的地方政府還是走上了違規(guī)舉債的道路。

變種

當然，今天我們要談的違規(guī)舉債方式主要是2014年9月以后行為。業(yè)內(nèi)普遍認為，從2014年修訂預算法到同年9月國務院發(fā)布《關于加強地方政府性債務管理的意見》(43號文)，我國開始加強對地方債的管理。而這一法案的最重要的意義，在于真正明確了地方政府舉債的“正面清單”和“負面清單”。

所以，這個日期以后的違規(guī)舉債，其實就是地方政府的一種“僥幸心理”。

具體是怎么操作的呢，比如大名鼎鼎的“城投債”，由各地的城投集團發(fā)行，從表面上看就是企業(yè)債券，由企業(yè)兌付，但實際上發(fā)行的全過程都有地方政府的影子。所以，無論是發(fā)行方還是投資人，都心照不宣地認為“城投債”就是一種地方政府債。

再有就是上面提到的“承諾函”、“擔保函”、“安慰函”、PPP合作(政府和社會資本合作)、地方購買公共服務領域等。

據(jù)中央財經(jīng)大學教授、中財—鵬元地方財政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成介紹，這些函，大多是由地方財政部門和地方人大以政府文件或者會議紀要的形式，對相關的投融資平臺進行擔保，都聲稱會將這類款項納入地方政府的財政預算中，按期償付。但實際上，大家心里都明白，這個函不具備任何法律效應。

除此之外，不少政府還會以購買公共服務的名義去為建設工程等項目舉債。由于服務類項目的特殊性，不是在時間段內(nèi)可以完成，資金和時間有長期的匹配過程，因此也就有了類債的屬性。

警鐘

說到這里，大家是不是會發(fā)現(xiàn)這樣一個問題，這些違規(guī)舉債的行為直接脫離了北京的審批和監(jiān)管，連發(fā)改委、財政部都摸不清地方上到底融了多少資欠了多少債，更無法對地方債務風險做一個有效的數(shù)據(jù)評估，“地方債”似乎已經(jīng)有了失控的態(tài)勢?

事實上情況已經(jīng)非常嚴重。數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2016年我國地方政府債務余額15.32萬億元，地方政府債務率為80.5%。2015年地方政府債務16萬億元，地方政府債務率為89.2%。

而2015年底，十二屆全國人大常委會第十八次會議分組審議《國務院關于規(guī)范地方政府債務管理工作情況的報告》時，已有部分委員提及，有的省、地區(qū)負債率超過100%，100多個市本級、400多個縣級政府的債務率超過100%。

這是什么概念呢?一般來說，當年債務還本付息支出占財政支出比例超過20%，那就存在很大風險了。而實際上，在地方，一般要求當年的還本付息額不超過財政支出的10%到15%，否則流動性風險就非常大了。

反觀目前中國的債務風險，無疑十分值得憂慮。

整改

怎么辦?

前面已經(jīng)說到，2014年的43號文以后，中央已經(jīng)基本放開了一個地方政府正面融資的口子，允許地方自主發(fā)債。

但最重要的，還是要“堵后門”防范近年來各類違規(guī)舉債的“新變種”。比如：將各類地方債務納入預算管理;實施債務限額和余額管理;置換存量債務;切割各類融資平臺等。

2016年11月11日國務院辦公廳出臺《地方政府性債務風險應急處置預案》，就明確：“地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央實行不救助原則。”很顯然，國務院是希望通過《預案》再一次強調(diào)政府債務和企業(yè)債務之間的關系，試圖借此打消地方部門對中央托底債務的幻想。

今5月3日，財政部、國家發(fā)改委、司法部及“一行三會”等六部委聯(lián)合發(fā)布《進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(50號文)，要求規(guī)范地方政府舉債融資行為，各地須在7月31日前摸底排查并改正地方政府和相關部門不規(guī)范融資行為。

5月28日，財政部出臺《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》，要求嚴禁利用或虛構(gòu)政府購買服務合同違法違規(guī)融資。

可以看出來，近年來，政府這一系列的重拳政策，也越來越趨于嚴苛和細節(jié)化。　　

反悔

山雨欲來風滿樓。這邊中央剛剛下了政策，那邊地方政府就有點惶惶不可終日了。

于是，各類收回擔保函的新聞頻頻出現(xiàn)在大眾面前。

寧鄉(xiāng)縣的事情必然不會是個例。

2016年10月，貴州省部分地方財政局發(fā)出的撤回承諾函流傳開來，涉及安順市、正安縣以及遵義市等;今年6月9日，河南省許昌市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)財政局在《河南日報》發(fā)布公告，撤銷此前對民生金融租賃股份有限公司出具的一封項目還款承諾函。

但問題在于，這些已經(jīng)經(jīng)過人大批準，蓋了公章的文件，說撤就撤，公眾對于政府還會有基本的信任嗎?信任一旦失去，未來，政府和官員還能拿什么守護他們的GDP呢?

當然，歸根結(jié)底，還是中央和地方財權事權不匹配的原因。地方政府有事權，卻沒有與之匹配的財權。我們當然能夠理解政府和官員們在頂風作案，違規(guī)舉債時的心情，無疑是希望提高地方經(jīng)濟發(fā)展水平。但說實話，一味地依賴債務來推動經(jīng)濟發(fā)展，也無異于飲鴆止渴。

要想有一個健康的經(jīng)濟形態(tài)，就必須尋找更加健康的發(fā)展模式和財政收入來源，進行財稅體制改革，清理地方事權和財權，做到平衡發(fā)展，才是根本之道。而在這一進程中，切斷非法舉債的惡習所帶來的陣痛，是必經(jīng)的過程。