說到國家公園，你首先想起的是美國的黃石國家公園，英國的湖區(qū)國家公園還是加拿大的賈斯珀國家公園？若干年后，這些恢宏壯美的旅行圣地名單上可能會(huì)添加上來自中國的三江源國家公園、東北虎豹國家公園、大熊貓國家公園……
近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》，我國國家公園體制建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)出爐。今年10個(gè)國家公園體制試點(diǎn)工作渴望完成，中國國家公園的亮相指日可待。
中國的國家公園什么樣？
生態(tài)保護(hù)第一，具有國家代表性、全民公益性
對(duì)中國來說，國家公園是個(gè)新詞，也是一個(gè)近幾年逐步升溫的熱詞。從世界范圍內(nèi)來看，從1872至今，國家公園運(yùn)動(dòng)從美國一個(gè)國家發(fā)展到世界上近200個(gè)國家和地區(qū)， 截至2014年，世界上已有5220處國家公園，面積約509萬平方公里，占地球陸地面積的3.42%。
國家公園是什么，中國的國家公園有什么不同？此次《方案》給出了明確理念和定位。
同樣具有國家代表性。清華大學(xué)教授楊銳認(rèn)為，與其他國家的國家公園一樣，國家公園所保護(hù)的大面積自然或近自然區(qū)域，是國家生態(tài)價(jià)值及其原真性和完整性最高的地區(qū)，是最具戰(zhàn)略地位的國家生態(tài)安全高地，例如試點(diǎn)中的三江源、大熊貓、東北虎豹、神農(nóng)架和武夷山等都具有這樣的特征。國家公園是美麗中國的“華彩樂章”，是國家形象高貴、生動(dòng)的代言者，也是激發(fā)國民國家認(rèn)同感和民族自豪感的精神源泉。
同樣具有全民公益性。國家公園作為最為珍貴稀有的自然遺產(chǎn)，是我們從祖先處繼承，還要完整真實(shí)地傳遞給子孫萬世的“綠水青山”和“金山銀山”，是一項(xiàng)全民共享的親近自然、體驗(yàn)自然、了解自然的國民福利。
不同的是，我國國家公園生態(tài)保護(hù)的戰(zhàn)略定位更高?！斗桨浮访鞔_，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一，把最應(yīng)該保護(hù)的地方保護(hù)起來。楊銳認(rèn)為，“建立國家公園體制”是保障中國國土生態(tài)安全的重大舉措，世界上其他國家公園，有的以審美體驗(yàn)為主要目標(biāo)，有的以美景保護(hù)為初始目標(biāo)，相比之下，中國國家公園立足大尺度生態(tài)過程和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，戰(zhàn)略定位高，所肩負(fù)的時(shí)代責(zé)任也重要得多。
這三個(gè)原則明確，國家公園的整體定位也就清楚了：是我國自然保護(hù)地最重要的類型，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)！
新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國建立了自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然文化遺產(chǎn)、森林公園、地質(zhì)公園等多種類型保護(hù)地，基本覆蓋了我國絕大多數(shù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)資源。國家公園是在各類保護(hù)地的基礎(chǔ)上發(fā)展而來，但保護(hù)級(jí)別最高，屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍。國家公園的首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù)，同時(shí)兼具科研、教育、游憩等綜合功能。
可以說，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的長期推進(jìn)，尤其是2014年國家公園體制試點(diǎn)開始實(shí)施以來，生態(tài)保護(hù)成效很明顯。比如東北虎豹正在從瀕危的邊緣線上逐步被拉回。1999年我國境內(nèi)僅存東北虎12—16只，東北豹7—12只，到2014年年底東北虎恢復(fù)27只以上、東北豹恢復(fù)至42只以上。近幾年虎蹤頻現(xiàn)，還罕見地拍到了3只幼虎研究紅外相機(jī)的珍貴影像，畫面萌態(tài)十足。東北虎豹國家公園試點(diǎn)建立后，有效地拓展了逐步回歸的虎豹擴(kuò)散、繁衍的空間。野生虎豹種群只有達(dá)到50只以上才能確保種群的安全繁衍和穩(wěn)定，目前我國東北虎豹已經(jīng)開始由小種群向安全種群增長。
咱們的國家公園怎么管？強(qiáng)化公有、公管、公正屬性；劃入國家公園由國家出資的，不能變成地方的“搖錢樹”
“生態(tài)保護(hù)第一、國家代表性、全民公益性”，這個(gè)定位決定了國家公園必須由國家來管。《方案》在國家公園管理體制上取得了實(shí)質(zhì)性突破，明確提出建立統(tǒng)一事權(quán)、分級(jí)管理體制。
以往，各類自然保護(hù)地的建設(shè)管理缺乏科學(xué)完整的技術(shù)規(guī)范體系，保護(hù)對(duì)象、目標(biāo)和要求還沒有科學(xué)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，同一個(gè)自然保護(hù)區(qū)部門割裂、多頭管理、碎片化現(xiàn)象還普遍存在，
社會(huì)公益屬性和公共管理職責(zé)不夠明確，土地及相關(guān)資源產(chǎn)權(quán)不清晰，保護(hù)管理效能不高，盲目建設(shè)和過度開發(fā)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
對(duì)此，《方案》明確提出“國家公園設(shè)立后整合組建統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)”，還明確了這個(gè)機(jī)構(gòu)有六大項(xiàng)權(quán)力，打破了多頭管理的局面。
“公有是國家公園的所有權(quán)屬性，公管是它的管理權(quán)屬性，國家公園的所有權(quán)和管理權(quán)不能分離，應(yīng)該都由中央政府直接行使?！睏钿J說。
考慮到現(xiàn)實(shí)情況，方案中，所有權(quán)歸屬設(shè)定了過渡期，目前部分國家公園的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使，其他的委托省級(jí)政府代理行使。條件成熟時(shí)，逐步過渡到國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使。
當(dāng)然，管理不能光靠中央政府?！斗桨浮诽岢鰳?gòu)建協(xié)同管理機(jī)制，合理劃分中央和地方事權(quán)。
國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊對(duì)此作了分析。概括起來說，就是中央和地方以自然資源資產(chǎn)所有權(quán)為基礎(chǔ)進(jìn)行權(quán)利劃分，在資源管理上，誰是產(chǎn)權(quán)所有者誰就有相應(yīng)的權(quán)責(zé)。在保護(hù)上，以國家公園管理機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，進(jìn)行統(tǒng)一且唯一的管理，在其他事務(wù)中以地方政府為主。同時(shí)，資金保障也根據(jù)所有權(quán)劃分，中央政府直接行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的國家公園支出由中央政府出資保障，委托省級(jí)政府的由中央和省級(jí)政府根據(jù)事權(quán)劃分分別出資保障。
蘇楊認(rèn)為，“錢”的規(guī)定給出了大家最關(guān)心問題的答案——被劃入國家公園的，中央出錢或補(bǔ)錢，地方政府就不能把這塊地方“當(dāng)牛做馬”，把國家公園變?yōu)椤敖?jīng)濟(jì)發(fā)動(dòng)機(jī)”甚至是企業(yè)的“搖錢樹”。
除了公有、公管，國家公園還有公正的屬性。專家們認(rèn)為，中國國家公園制度設(shè)計(jì)中，也應(yīng)對(duì)代際公平尤其是社區(qū)公平予以足夠重視。尤其是中國人多地少，沒有像美國、加拿大等國家那么大的荒野地和無人區(qū)，在中國建設(shè)國家公園，處理好與當(dāng)?shù)鼐用竦年P(guān)系、建立社區(qū)共管機(jī)制，比其他國家要復(fù)雜得多。
對(duì)此，《方案》也做出了詳細(xì)規(guī)定，包括要合理劃分功能分區(qū)，重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域內(nèi)居民要逐步實(shí)施生態(tài)移民搬遷，建立社區(qū)共管機(jī)制，明確國家公園區(qū)域內(nèi)居民的生產(chǎn)生活邊界，健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，加大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度。專家也呼吁，要盡快研究出臺(tái)國家公園體制相關(guān)法律，以法律形式規(guī)范國家公園和自然保護(hù)地利益相關(guān)者的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。（人民日?qǐng)?bào)中央廚房·麻辣財(cái)經(jīng)工作室 趙展慧）
