2016年7月28日，國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》。交通運輸部等七部門也出臺了《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》，并于2016年11月1日起開始實施。中國是世界上較早將網(wǎng)約車合法化的國家，中央政府部門的總體基調(diào)也是鼓勵網(wǎng)約車發(fā)展。但是，地方政府為了在傳統(tǒng)出租車、網(wǎng)約車和乘客之間平衡利益，探索了一些新的管理或治理模式，有好的經(jīng)驗也暴露了問題。今天，小智邀請第一批國家高端智庫試點單位——中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員馬亮、南京師范大學公共管理學院副教授李延偉，結(jié)合大數(shù)據(jù)的分析，跟我們聊聊如何高效、長效地治理網(wǎng)約車這個話題。
國人出行現(xiàn)在已經(jīng)離不開網(wǎng)約車（圖片來自網(wǎng)絡）
網(wǎng)約車：從打車難到監(jiān)管難
由于市場壟斷、供需矛盾和監(jiān)管不力，中國許多城市都普遍存在“打車難”“打車貴”的問題。各地政府嚴格控制出租車數(shù)量，使運營牌照“一牌難求”，出租車公司可以向運營司機收取高額的“份子錢”，甚至導致多起罷運事件。一些出租車司機經(jīng)常無故拒載、甩客、拼車、套牌經(jīng)營，遇到雨雪天氣打車更難，使乘客利益得不到有效保障。在出租車公司、出租車司機、乘客三者之間，政府經(jīng)常需要調(diào)停解決矛盾，但總體來說管理難度很大、各方意見較多。網(wǎng)絡預約出租車（網(wǎng)約車）的興起，特別是大量私家車加入快車和專車的行列，使“打車難”問題出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機。
基于互聯(lián)網(wǎng)平臺的預約出租車使許多私家車主加入到出租車行業(yè)，可以更加精準地對接供求關(guān)系，而高峰期加價機制也鼓勵司機更加積極地“搶單”，并為緩解“打車難”提供了創(chuàng)新途徑。但是在既有的監(jiān)管框架下，網(wǎng)約車是違法存在的“黑車”，并因為政府監(jiān)管真空而存在乘客安全隱患。與此同時，網(wǎng)約車沖擊了傳統(tǒng)巡游出租車的市場份額和利益格局，無異于“切蛋糕”和“動奶酪”，導致不公平的市場競爭。
網(wǎng)約車政策是多個行動者相互角力的復雜場域。從城市管理的角度來看，在制定網(wǎng)約車政策時面臨矛盾的動機。一方面，網(wǎng)約車有利于緩解打車難，可以便利乘客出行。另一方面，大量涌入的私家車也會加劇交通擁堵，影響城市發(fā)展。網(wǎng)約車的興起創(chuàng)造了大量新型就業(yè)，對于解決下崗職工、退伍軍人和其他失業(yè)人員的就業(yè)問題大有幫助。但是，由于網(wǎng)約車的靈活多樣性和監(jiān)管難題，乘客在乘車時的安全問題也會凸顯出來。
網(wǎng)約車存在一些安全隱患（圖片來自網(wǎng)絡）
網(wǎng)約車政策一覽：管車還是管人？
根據(jù)人大國發(fā)院的研究，截至2017年10月，除了山西、浙江、湖北、廣東等未出臺政策外，其他省份都出臺了出租車改革或網(wǎng)約車政策。其中河南省最早在2016年8月出臺政策，此后在2016年底多數(shù)省份都響應中央要求出臺了政策。對中國地級以上城市網(wǎng)約車政策的分析顯示，截至2017年10月，在297個城市中有203個城市都出臺了網(wǎng)約車政策，占比為68.35%。
從網(wǎng)約車的規(guī)定來看，主要是對車輛和駕駛員進行監(jiān)管。
中央政府對網(wǎng)約車的車輛要求主要涉及座位數(shù)量和安全性能，包括：座位數(shù)量為7座及以下乘用車；安全性能為安裝具有行駛記錄功能的車輛衛(wèi)星定位裝置、應急報警裝置；車輛技術(shù)性能符合運營安全相關(guān)標準要求。中央政策鼓勵車輛規(guī)定的本地化，即“車輛的具體標準和營運要求，由相應的出租汽車行政主管部門，按照高品質(zhì)服務、差異化經(jīng)營的發(fā)展原則，結(jié)合本地實際情況確定?！?/p>
對于中央規(guī)定，各地政策基本上都會將其納入。從地方政府的車輛限制來看，共有17項，除了中央的2項，地方政府增加了15項。
就駕駛員要求來說，中央政策的統(tǒng)一要求主要涉及駕駛證和駕齡、駕駛違規(guī)和犯罪，都是為了保護乘客安全而設定的。中央政策要求駕駛員需要“取得相應準駕車型機動車駕駛證并具有3年以上駕駛經(jīng)歷；無交通肇事犯罪、危險駕駛犯罪記錄，無吸毒記錄，無飲酒后駕駛記錄，最近連續(xù)3個記分周期內(nèi)沒有記滿12分記錄；無暴力犯罪記錄”等。在駕駛員限制方面，除了中央規(guī)定的8項，地方政府增加了8項，共計16項。
網(wǎng)約車政策走向何處：國際化視野的建議
網(wǎng)約車是營利性的共享經(jīng)濟，對于這種自組織或自治性的經(jīng)濟業(yè)態(tài)，目前世界范圍內(nèi)共有五種治理類型：默許、恐嚇、明令禁止、建立框架與積極網(wǎng)絡管理，其中新加坡、美國一些城市的經(jīng)驗可以值得我們借鑒。
今天，中國大多數(shù)城市將網(wǎng)約車合法化并建立相關(guān)監(jiān)管框架進行治理。借鑒國外的經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，各地政府可以從以下幾個方面進行嘗試和努力。
一是共享經(jīng)濟需要治理，忽略它或者阻止它都不是合適的戰(zhàn)略。為了推動以網(wǎng)約車為代表的共享經(jīng)濟的發(fā)展，各級政府需要加強政策合規(guī)性審查，以減少嚴格監(jiān)管可能帶來的消極影響。同時，對存在明顯身份歧視和地方保護主義等違反市場經(jīng)濟原則的政策要予以取締。
二是政府需要進行積極的網(wǎng)絡管理，對于不同利益相關(guān)者之間的利益進行整合與調(diào)整。比如，政府可以考慮進行穩(wěn)妥的出租車行業(yè)改革，推動網(wǎng)約車與出租車行業(yè)的混業(yè)經(jīng)營。出租車行業(yè)長期存在的牌照壟斷等痼疾，使其難以適應技術(shù)發(fā)展和社會需求。政府應探索傳統(tǒng)巡游出租車的“互聯(lián)網(wǎng)+”改革，加快同網(wǎng)約車的混業(yè)經(jīng)營。
三是政府需要強化執(zhí)行力，確保不同利益相關(guān)者遵守互動規(guī)則。在網(wǎng)約車治理過程中，地方政府、網(wǎng)約車公司、用戶、出租車企業(yè)、網(wǎng)約車司機、出租車司機等都具有不同的利益取向。政府不僅要明晰他們的互動規(guī)則，更要保證規(guī)則能夠有效執(zhí)行。比如，有些城市的網(wǎng)約車政策形同虛設，網(wǎng)約車公司仍然給一些不滿足政策規(guī)定的網(wǎng)約車司機派單，處理方式往往是簡單的罰款等。
四是政府需要逐漸適應自下而上的社會自組織力量的崛起，探索使用合作性的治理風格來實現(xiàn)共贏的局面。建議各級政府與網(wǎng)約車平臺展開積極對話，將各自不同的顧慮、擔憂表達出來，同時也廣泛吸納來自不同群體的意見、觀點與看法，通過平等的互動、協(xié)商與學習解決爭端，最終實現(xiàn)公共價值與公共利益。（人民日報中央廚房·智觀天下工作室出品）
