12月23日，受國務(wù)院委托，審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)胡澤君向全國人大常委會(huì)報(bào)告2016年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)查出問題的整改情況。

報(bào)告顯示，對(duì)部分地方政府債務(wù)增長(zhǎng)較快、違規(guī)舉債問題，相關(guān)地方通過終止或修改協(xié)議、撤銷承諾函及提前償還等方式整改253.5億元；對(duì)其余283.69億元違規(guī)舉債余額，相關(guān)地區(qū)與債權(quán)人進(jìn)行協(xié)商，制定了整改方案。

地方政府債務(wù)問題，一直是近年來社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，也是防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要一環(huán)。剛剛閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確，在保持積極的財(cái)政政策取向不變的前提下，切實(shí)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，將是明年經(jīng)濟(jì)工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。在三大攻堅(jiān)戰(zhàn)中，打頭的一項(xiàng)就是防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，這里面自然也包括地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府違法違規(guī)舉債，造成隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升

在審計(jì)署的報(bào)告里，還專門附了一份《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》，對(duì)地方政府違法違規(guī)舉債問題的成因進(jìn)行了分析。從地方政府及相關(guān)部門反映的情況看，地方政府違法違規(guī)舉債的主要原因有這么幾條：

一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)觀不正確，過度舉債謀“政績(jī)”，超出財(cái)力可能鋪攤子，無序舉債搞建設(shè)。有的地方政府建設(shè)項(xiàng)目缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，急于超前發(fā)展，只管舉債建設(shè)、不考慮還錢。

項(xiàng)目實(shí)施責(zé)任不落實(shí)，有些地方和部門對(duì)舉債建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)金流評(píng)估不夠，對(duì)項(xiàng)目市場(chǎng)前景和經(jīng)濟(jì)效益測(cè)算不科學(xué)，沒有充分考慮地方政府還款能力，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。同時(shí)，還有些項(xiàng)目單位未按項(xiàng)目批復(fù)要求落實(shí)各項(xiàng)建設(shè)資金來源，加劇風(fēng)險(xiǎn)隱患。

一些金融機(jī)構(gòu)推波助瀾，認(rèn)為地方政府不會(huì)破產(chǎn)也不敢破產(chǎn)，存在財(cái)政兜底幻覺，放松風(fēng)險(xiǎn)管控要求，大量違規(guī)提供融資。一些中央企業(yè)向金融機(jī)構(gòu)融資后，通過合同約定由地方政府回購或保證最低收益等方式，參與地方政府項(xiàng)目建設(shè)，助推地方政府變相舉債。

過度舉債謀“政績(jī)”，超出財(cái)力鋪攤子，這樣的分析可謂一針見血、切中要害。

前不久，中國財(cái)政科學(xué)研究院發(fā)布了《2017年地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)研總報(bào)告》，其中也提到了地方財(cái)政面臨的風(fēng)險(xiǎn)，需要特別警惕：一是西部地區(qū)財(cái)政收支矛盾突出；二是地方財(cái)政自給率呈下降趨勢(shì)，部分省份脫離發(fā)展實(shí)際搞民生；三是財(cái)政收入保持中高速增長(zhǎng)，但稅收收入占比下降；四是支出剛性越來越大，財(cái)政“托底”風(fēng)險(xiǎn)隨之加大?！靶●R拉大車沒有變”，突出表現(xiàn)為地方政府尤其是基層政府財(cái)力與事權(quán)不匹配。“越到基層政府，其可支配財(cái)力越小、支出責(zé)任越大?！敝袊?cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希指出。

目前，“利益大鍋飯”已被打破，而“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”依然如故——政府總是最后承擔(dān)了全部風(fēng)險(xiǎn)。一些部門都有權(quán)力在預(yù)算決策范圍之外進(jìn)行各種“準(zhǔn)財(cái)政”活動(dòng)，卻不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任；下一級(jí)政府的所有債務(wù)，實(shí)際上都是上一級(jí)政府的“或有負(fù)債”等，這導(dǎo)致公共風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，最后不得不由政府財(cái)政來兜底。

“上面點(diǎn)菜、下面買單”，導(dǎo)致地方財(cái)政支出不確定性增加

對(duì)于下一步的工作考慮，財(cái)政部表示，將堅(jiān)決剎住無序舉債之風(fēng)，有效遏制隱性債務(wù)增量，堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的攻堅(jiān)戰(zhàn)。

具體舉措包括：從嚴(yán)審核把關(guān)，嚴(yán)禁建設(shè)形象工程、政績(jī)工程以及脫離當(dāng)?shù)刎?cái)力可能的項(xiàng)目；管控好新增項(xiàng)目融資的金融“閘門”，對(duì)沒有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流作為還款來源或沒有合法合規(guī)抵質(zhì)押物的項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)不得提供融資，嚴(yán)格按商業(yè)化原則提供融資；強(qiáng)化中央企業(yè)債務(wù)融資管控，嚴(yán)禁違規(guī)為地方政府變相舉債。

對(duì)于地方存量隱性債務(wù)，財(cái)政部的態(tài)度相當(dāng)堅(jiān)決：即堅(jiān)持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅(jiān)決打消地方政府認(rèn)為中央政府會(huì)“買單”的“幻覺”，堅(jiān)決打消金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為政府會(huì)兜底的“幻覺”。

同時(shí)，建立市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)違約處置機(jī)制，依法實(shí)現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)有效防止違約風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散蔓延。堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，分類審慎處置，繼續(xù)整改違法擔(dān)保，糾正政府投資基金、PPP、政府購買服務(wù)中的不規(guī)范行為，嚴(yán)禁PPP異化為新的融資平臺(tái)，嚴(yán)禁政府投資基金、政府購買服務(wù)異化為“二財(cái)政”。

在堅(jiān)決堵住旁門左道的基礎(chǔ)上，開好地方政府規(guī)范舉債融資的“前門”。一是適度增加地方政府債務(wù)限額；二是支持地方政府合法合規(guī)與社會(huì)資本合作，規(guī)范運(yùn)用PPP、政府投資基金等方式；三是支持市場(chǎng)化融資和擔(dān)保。

同時(shí)，加強(qiáng)重點(diǎn)督查和審計(jì)，研究出臺(tái)終身問責(zé)、倒查責(zé)任制度辦法，堅(jiān)決查處問責(zé)違法違規(guī)行為。督促省級(jí)政府健全責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)繼續(xù)違法違規(guī)的，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責(zé)一起，終身問責(zé)、倒查責(zé)任。

“當(dāng)前地方財(cái)政面臨一個(gè)突出問題，是法律基礎(chǔ)薄弱。無論決策還是執(zhí)行，基本上是‘上面點(diǎn)菜、下面買單’，導(dǎo)致地方財(cái)政支出范圍、支出標(biāo)準(zhǔn)的不確定性。在財(cái)政資金投向上，中央一些部門有自己的偏好，有時(shí)候換一任部長(zhǎng)，想法就不一樣。地方政府財(cái)力與事權(quán)不匹配，只好借助于舉債融資來應(yīng)對(duì)這種不確定性，卻因此又產(chǎn)生了新的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，這是當(dāng)前財(cái)政體制運(yùn)行中的根本性問題?！眲⑸邢Ｖ赋觥?/p>

劉尚希建議，必須要加強(qiáng)立法，通過法治化方式，來提高中央各個(gè)部門行動(dòng)的協(xié)調(diào)性、可預(yù)期性，將地方的分工與責(zé)任明確穩(wěn)定下來?！安荒芟肫鹨怀鼍桶l(fā)一個(gè)文件，把履行事權(quán)的責(zé)任層層往下推，隨意地加大地方支出責(zé)任?！?（人民日?qǐng)?bào)中央廚房·麻辣財(cái)經(jīng)工作室 曲哲涵）