對(duì)話(huà)人

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法治發(fā)展與司法改革研究中心教授 郭澤強(qiáng)

華東政法大學(xué)房地產(chǎn)政策法律研究所所長(zhǎng) 楊勤法

政府市場(chǎng)社會(huì)相互協(xié)同

記者:老年人人口快速攀升,養(yǎng)老市場(chǎng)潛力巨大。而養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)要真正成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展新引擎,政府、市場(chǎng)和社會(huì)該如何發(fā)揮協(xié)同作用?

郭澤強(qiáng):從發(fā)達(dá)國(guó)家走過(guò)的歷程來(lái)看,養(yǎng)老模式大致有兩種類(lèi)型,一種是由政府主導(dǎo)覆蓋全社會(huì)的高福利的一元模式。其不足在于可能會(huì)助長(zhǎng)了公民對(duì)政府的依賴(lài),且國(guó)家財(cái)政支出的壓力增大,難以為繼。若要改變這種既定的一元模式又往往舉步維艱,最終導(dǎo)致國(guó)家發(fā)展活力減弱,經(jīng)濟(jì)發(fā)展受損。另一種是多元模式,主要由個(gè)人合理負(fù)擔(dān),鼓勵(lì)社會(huì)多方自愿參與,支持企業(yè)進(jìn)入,發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用,逐步形成多元共贏的組合模式和保障體系。這種模式既可克服公民對(duì)政府的依賴(lài),又能滿(mǎn)足公民日益增長(zhǎng)的個(gè)性化的養(yǎng)老需求,有利于增強(qiáng)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力和培育良好的社會(huì)風(fēng)尚,其優(yōu)勢(shì)不言自明,故已成為很多國(guó)家(地區(qū))養(yǎng)老模式的理性選擇。

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是一個(gè)包括不同形式的多層次綜合體系,政府、市場(chǎng)和社會(huì)在其中扮演不同的角色,任何一種機(jī)制都不可能解決全部問(wèn)題。當(dāng)前,政府應(yīng)該承擔(dān)發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)作用,主要體現(xiàn)在總體規(guī)劃、政策支持和監(jiān)督管理三個(gè)方面。清晰界定政府的主導(dǎo)位置后,要充分調(diào)動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中市場(chǎng)的主體地位,在滿(mǎn)足老年人基本養(yǎng)老服務(wù)需求的基礎(chǔ)上,多渠道引入市場(chǎng)中各種主體參與,特別是調(diào)動(dòng)民間資本積極性,彌補(bǔ)政府保障力量的不足,滿(mǎn)足老年人多層次、多樣化的養(yǎng)老需求。

楊勤法:隨著我國(guó)老齡化的快速出現(xiàn),對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求會(huì)不斷增加,養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)將成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的下一個(gè)藍(lán)海。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)涵蓋的范圍非常廣泛,養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老產(chǎn)品、康復(fù)保健、文化教育、休閑娛樂(lè)、養(yǎng)老社區(qū)等,與老年有關(guān)的醫(yī)療產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)如專(zhuān)科醫(yī)院、社區(qū)醫(yī)院、康復(fù)醫(yī)院等,甚至與老年醫(yī)療相配套的老年器械產(chǎn)業(yè)如拐杖、輪椅等,都可以納入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。

要使養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展新引擎,需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)各方的正確定位,發(fā)揮各自功能。

首先,要有效發(fā)揮政府在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中的主導(dǎo)作用,政府應(yīng)清楚在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)哪些可為、哪些不可為。我國(guó)現(xiàn)有的養(yǎng)老政策,更多的體現(xiàn)在政策和規(guī)劃層面,涉老法規(guī)政策系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、針對(duì)性、可操作性有待增強(qiáng),相關(guān)的法律法規(guī)不完善,有些政策界限需要有所創(chuàng)新與突破。比如,養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)屬于土地占用型的產(chǎn)業(yè),需要土地與房產(chǎn)。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)涉及多個(gè)政府部門(mén),政府部門(mén)間應(yīng)建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。

其次,養(yǎng)老既然是一個(gè)產(chǎn)業(yè),就應(yīng)按產(chǎn)業(yè)規(guī)律運(yùn)行。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體一定是市場(chǎng),為此應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)的主體作用。按照國(guó)家的養(yǎng)老規(guī)劃,應(yīng)完善公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法,鼓勵(lì)社會(huì)力量通過(guò)獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、參股、租賃等方式參與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革。

最后,要發(fā)揮社會(huì)的協(xié)同作用。社會(huì)各界要為老年健康產(chǎn)業(yè)提供全方位的支持,包括老年教育、老年文化、老年娛樂(lè)等,加強(qiáng)涉老數(shù)據(jù)、信息的匯集整合和發(fā)掘運(yùn)用,建立基于大數(shù)據(jù)的可信統(tǒng)計(jì)分析決策機(jī)制,更好地服務(wù)于保障改善老年人民生和大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的項(xiàng)目等。

完善三位一體服務(wù)體系

記者:機(jī)構(gòu)養(yǎng)老,就是老人到養(yǎng)老院、養(yǎng)老公寓、養(yǎng)老社區(qū)等機(jī)構(gòu)里面養(yǎng)老。有人認(rèn)為,機(jī)構(gòu)養(yǎng)老就是市場(chǎng)化養(yǎng)老,而市場(chǎng)化養(yǎng)老就是高端化養(yǎng)老。這種觀(guān)點(diǎn)是否正確?

郭澤強(qiáng):從邏輯上講,機(jī)構(gòu)養(yǎng)老與市場(chǎng)化養(yǎng)老屬于養(yǎng)老的不同類(lèi)型,兩者存在交叉,不應(yīng)簡(jiǎn)單等同。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老主要是通過(guò)法人機(jī)構(gòu),或者是附屬于醫(yī)療機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體或組織、綜合性社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的一個(gè)部門(mén)或者分支機(jī)構(gòu),來(lái)完成老年人提供飲食起居、清潔衛(wèi)生、生活護(hù)理、健康管理和文體娛樂(lè)活動(dòng)等綜合性服務(wù)。市場(chǎng)化養(yǎng)老則是以養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)以市場(chǎng)化供給為主要標(biāo)志的養(yǎng)老類(lèi)型。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系中具有重要支撐作用,養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在建設(shè)和運(yùn)行中也具有一定的市場(chǎng)化性質(zhì),且市場(chǎng)化在一定程度上可以滿(mǎn)足部分老年人的較高水平養(yǎng)老需求。

我認(rèn)為,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的第一屬性還應(yīng)是公益性,市場(chǎng)化只能是其次要屬性,應(yīng)當(dāng)服務(wù)于公益性的功能與屬性。此外,市場(chǎng)化養(yǎng)老絕不等同于高端化養(yǎng)老。市場(chǎng)化是為了整合社會(huì)養(yǎng)老各種服務(wù)資源而采取的手段,提供質(zhì)量?jī)?yōu)良、價(jià)格適度的養(yǎng)老服務(wù)才應(yīng)是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的根本目標(biāo),其高端化應(yīng)主要表現(xiàn)在養(yǎng)老服務(wù)人才、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量等方面,而并非高端化的甚至豪華的養(yǎng)老設(shè)施設(shè)備。

楊勤法:我國(guó)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老主要是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有部分公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分營(yíng)利性和非營(yíng)利性的,非營(yíng)利性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu),一般登記為民辦非企業(yè)單位,營(yíng)利性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一般登記為企業(yè)。無(wú)論養(yǎng)老院、養(yǎng)老公寓或養(yǎng)老社區(qū),有公辦的、也有民辦的。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老不等于市場(chǎng)化養(yǎng)老,國(guó)家通過(guò)土地劃撥、優(yōu)惠貸款、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式,支持社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。目前公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍占主要比例,國(guó)家承擔(dān)了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主要開(kāi)辦和運(yùn)行費(fèi)用。由于我國(guó)老齡人口的數(shù)量不斷增大,公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難以滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的需要,我國(guó)要按照政策引導(dǎo)、政府扶持、社會(huì)興辦、市場(chǎng)推動(dòng)的原則,發(fā)展和完善居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等三位一體的服務(wù)體系,讓社會(huì)資金更多地參與到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

市場(chǎng)化養(yǎng)老也不是所謂的高端養(yǎng)老,市場(chǎng)化的目的是調(diào)動(dòng)社會(huì)一切資源,按照市場(chǎng)規(guī)律,發(fā)揮市場(chǎng)主體的積極性,為社會(huì)提供更多的養(yǎng)老服務(wù)。市場(chǎng)化的結(jié)果是讓更多的老人能享受到機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的便利而不是相反。在制定機(jī)構(gòu)養(yǎng)老政策時(shí),公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和部分公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要保持非營(yíng)利性。

開(kāi)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)明確是否營(yíng)利

記者:我國(guó)絕大多數(shù)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu),都注冊(cè)成為公益性質(zhì)的民辦非企業(yè)單位,按規(guī)定不能營(yíng)利和分紅。然而,民營(yíng)資本不是做慈善的,養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)該如何平衡公益性與營(yíng)利性?

郭澤強(qiáng):目前,我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共有3種模式:公辦公營(yíng)、公辦民營(yíng)、公建民營(yíng)。對(duì)這一群體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展,上面三種模式,在公益性與營(yíng)利性之間,都必須首先提倡公益性?xún)?yōu)先,兼顧營(yíng)利性。如果養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)以營(yíng)利為主,過(guò)分追求利益,意味著養(yǎng)老服務(wù)的價(jià)格也可能會(huì)水漲船高,不再是養(yǎng)老的機(jī)構(gòu)而是收取老年人錢(qián)財(cái)?shù)奈鹗?可能成為老年人的噩夢(mèng)。我認(rèn)為,平衡公益性與營(yíng)利性,首先公益性的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)要形成全覆蓋。簡(jiǎn)言之,就是以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ),以公益養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心為主體,以營(yíng)利性機(jī)構(gòu)作為補(bǔ)充,最終才能整合成一個(gè)立體的、滿(mǎn)足不同層次的養(yǎng)老服務(wù)體系。同時(shí),為了防止公益性養(yǎng)老院采取商業(yè)性質(zhì),主要是通過(guò)建章立制、明確邊界來(lái)解決公辦公營(yíng)、公辦民營(yíng)、公建民營(yíng)三種模式的單位責(zé)任與個(gè)人追責(zé)。

楊勤法:民營(yíng)資本進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè),按我國(guó)現(xiàn)行政策,既有注冊(cè)為營(yíng)利性的企業(yè),也有登記為非營(yíng)利性的非企業(yè)單位。為保證養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的資本投入,必須平衡公益性與營(yíng)利性。

在申請(qǐng)開(kāi)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)時(shí),必須明確是否營(yíng)利。如果是營(yíng)利性的,則由開(kāi)辦單位自行決定經(jīng)營(yíng)(包括收費(fèi)等),國(guó)家不加干預(yù),養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按企業(yè)依法經(jīng)營(yíng)及納稅等,國(guó)家也不做資金投入,不給相應(yīng)的優(yōu)惠。對(duì)于非營(yíng)利性(公益性)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu),開(kāi)辦單位可以獲得一些其他的合理利益。如稅收優(yōu)惠、品牌宣傳、產(chǎn)品采購(gòu)等。企業(yè)用于開(kāi)辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金可以免稅；開(kāi)辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的企業(yè)可以提升品牌形象；開(kāi)辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的企業(yè)可以從事養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的上下游產(chǎn)業(yè),其開(kāi)辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以?xún)?yōu)先采購(gòu)其產(chǎn)品等。登記為非營(yíng)利性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu),就不應(yīng)按商業(yè)性質(zhì)經(jīng)營(yíng),必須提供公益性的養(yǎng)老服務(wù),同時(shí)可以享受相關(guān)的政策優(yōu)惠,如土地劃撥、財(cái)政補(bǔ)貼、貸款貼息、稅收減免等。

押金無(wú)法退回可能涉嫌犯罪

記者:民辦養(yǎng)老院收取高額押金用于投資賺取利潤(rùn),已成了行業(yè)潛規(guī)則?，F(xiàn)行法律法規(guī)中,對(duì)于養(yǎng)老院收取的押金是否存在監(jiān)管盲區(qū)?向社會(huì)不特定對(duì)象吸收資金是否涉嫌非法集資?

郭澤強(qiáng):關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)問(wèn)題,主要是《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》第十九條予以規(guī)定:“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照其登記類(lèi)型、經(jīng)營(yíng)性質(zhì)、設(shè)施設(shè)備條件、管理水平、服務(wù)質(zhì)量、護(hù)理等級(jí)等因素確定服務(wù)項(xiàng)目的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在醒目位置公示各類(lèi)服務(wù)項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)依據(jù),并遵守國(guó)家和地方政府價(jià)格管理有關(guān)規(guī)定。”據(jù)此規(guī)定,無(wú)論公辦,還是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都需要公示收費(fèi)依據(jù),并且遵循國(guó)家和地方標(biāo)準(zhǔn)收取費(fèi)用,以實(shí)際滿(mǎn)足養(yǎng)老需要。民辦養(yǎng)老院收取的押金并沒(méi)有法律依據(jù)。

一些民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)會(huì)收取押金,已經(jīng)成為行業(yè)默認(rèn)的規(guī)則。押金的具體數(shù)額要以雙方協(xié)商為準(zhǔn),依照合同來(lái)確定；目前的法律法規(guī)中,對(duì)于民辦養(yǎng)老院的資金監(jiān)管范圍是他們的運(yùn)營(yíng)資金費(fèi)用,但對(duì)押金的用途并沒(méi)有規(guī)定和監(jiān)管,處于“盲區(qū)”。實(shí)踐中,民辦養(yǎng)老院如將老人押金用于投資,一旦資金鏈條斷裂,將給老人生活帶來(lái)重大影響。如果民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以交押金的名義向老年人收取款項(xiàng),并給予一定回報(bào),約定一定期限可以退回本金的,這就涉嫌非法集資或非法吸收或者變相吸收公眾存款。

楊勤法:民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收取各種名義的押金(預(yù)付款、保證金等),現(xiàn)行法律確實(shí)沒(méi)有明確的規(guī)定,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收取押金的監(jiān)管主體并不清晰,到底是民政部門(mén)、金融監(jiān)管部門(mén)、市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)還是其他部門(mén),沒(méi)有一個(gè)明確的界定,監(jiān)管部門(mén)管理的法律依據(jù)也不具體。

為保障老年人的權(quán)益,對(duì)于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收取押金的行為,相關(guān)部門(mén)可以建立統(tǒng)一的單用途卡協(xié)同監(jiān)管平臺(tái),確保發(fā)卡信息透明,實(shí)施動(dòng)態(tài)智能監(jiān)管。明確實(shí)行押金風(fēng)險(xiǎn)警示制度,發(fā)卡主體的押金達(dá)到規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)警示標(biāo)準(zhǔn)后,應(yīng)當(dāng)采取銀行專(zhuān)戶(hù)管理或購(gòu)買(mǎi)履約保證保險(xiǎn)、擔(dān)保函等風(fēng)險(xiǎn)防范措施。建立覆蓋單用途卡全過(guò)程管理的信用治理體系,健全信用聯(lián)動(dòng)獎(jiǎng)懲機(jī)制,做到事前信用核查,事中信用分類(lèi)監(jiān)管,事后聯(lián)動(dòng)獎(jiǎng)懲。

（王 陽(yáng)）