講習(xí)嘉賓

董登新 武漢科技大學(xué)金融證券研究所所長、教授

提要

按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。

——2017年10月，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出

要深化社會保障制度改革，使之具有可持續(xù)性，發(fā)揮好托底作用。

——2014年12月，習(xí)近平總書記在中央經(jīng)濟(jì)工作會議上的講話指出

向更高質(zhì)量、更加公平、更可持續(xù)方向邁進(jìn)

記者：黨的十九大報告指出，“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系?！睆摹岸档拙€、織密網(wǎng)、建機(jī)制”的要求出發(fā)，我國社會保障制度在頂層設(shè)計(jì)上體現(xiàn)出怎樣的宗旨和方向？

董登新：社會保障制度一直都是人民群眾非常關(guān)注的領(lǐng)域，被視為民生“安全網(wǎng)”、社會“穩(wěn)定器”。黨的十九大報告提出“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”，這是黨中央在科學(xué)研判世情國情基礎(chǔ)上，牢牢把握我國發(fā)展的階段性特征和人民群眾對美好生活的向往，對新時期社會保障體系建設(shè)作出的重大部署，對于不斷提高保障和改善民生水平，向更高質(zhì)量、更加公平、更可持續(xù)方向邁進(jìn)，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

黨的十九大報告做出了我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的重大判斷，我國社會保障制度的改革與發(fā)展也要適應(yīng)我國社會主要矛盾新的變化。全面建成多層次社會保障體系，“兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制”是基本要求。兜底線，就是要發(fā)揮社會政策的托底功能，切實(shí)保障群眾基本生活需求，兜住民生保障底線，堅(jiān)守社會穩(wěn)定底線；織密網(wǎng)，就是要實(shí)現(xiàn)制度最廣泛的覆蓋，讓人人都能享受基本社會保障；建機(jī)制，就是要持續(xù)深化改革，建立健全體制機(jī)制，不斷提高社會保障法治化、制度化水平。

首先，我國社會保障體系應(yīng)該是多層次的，它主要由三個支柱構(gòu)成：第一支柱是以國家為責(zé)任主體的，它包括繳費(fèi)型社會保險制度與非繳費(fèi)型社會救助制度，其作用是兜底、托底，提供“軟著陸”緩沖機(jī)制或安全網(wǎng)保護(hù)。第二支柱則是以雇主為責(zé)任主體的，它包括補(bǔ)充養(yǎng)老、補(bǔ)充醫(yī)保及其他雇員福利。第三支柱是以家庭為責(zé)任主體的，它包括個人養(yǎng)老儲蓄與投資。三個支柱是一個有機(jī)整體，它體現(xiàn)的是社保責(zé)任在國家、單位和個人三方主體之間的分擔(dān)機(jī)制。第一支柱是精神支柱，是必要保障、基本保障，而非“充分保障”，因此，它必須要有第二、第三支柱作為匹配支撐和重要補(bǔ)充。

其次，社會保障體系必須覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)，這是中國特色社會保障體系建設(shè)的基本定位。其中，“覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”要求社會保險制度必須全覆蓋、全民參保，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，打破城鄉(xiāng)分割與制度分割，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的制度安排，確保制度公平，社會福利均等化；“權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)”則要求社保責(zé)任三方（國家、單位、個人）主體原則必須清晰，社會保障程度要適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平要求，量力而行，并不斷完善制度，關(guān)鍵是要讓制度運(yùn)行有效且可持續(xù)。

重在打破制度分割、地區(qū)分割、戶籍分割及職業(yè)分割

記者：黨的十八大以來的一個重要發(fā)展成就，就是社會保障體系覆蓋人群的迅速擴(kuò)大。今年的《政府工作報告》顯示，社會養(yǎng)老保險覆蓋9億多人，基本醫(yī)療保險覆蓋13.5億人，織就了世界上最大的社會保障網(wǎng)。習(xí)近平總書記多次要求，建設(shè)“更加公平可持續(xù)的社會保障制度”。如果說，我們在社會保障的“普惠性”上已經(jīng)成就顯著，那在“公平性”上還存在怎樣的短板？其背后深層次原因在哪里？

董登新：據(jù)國際勞工組織測算，如果不算入中國，全世界社保覆蓋面只有50%；如果算上中國則達(dá)到了61%。從制度全覆蓋來看，我國社會保障制度已實(shí)現(xiàn)了普惠性要求，但在公平性上仍存在制度分割、地區(qū)分割、戶籍分割、職業(yè)分割等弊端，這必定帶來利益失衡、公平不足的結(jié)果。

截至2012年底，我國僅用3年時間實(shí)現(xiàn)了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險全覆蓋，僅用一年多時間同步實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險全覆蓋，2014年2月國務(wù)院決定將這兩類制度統(tǒng)一整合為“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險”。自2014年10月1日劃斷，我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工開始并入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，統(tǒng)稱職工基本養(yǎng)老保險。從此，職工基本養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險同時并存、相互獨(dú)立，凡是沒有參加職工基本養(yǎng)老保險的勞動者，必須參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，以此達(dá)成基本養(yǎng)老保險制度全覆蓋。也就是說，經(jīng)過多次制度整合后，我國基本養(yǎng)老保險仍存在“雙軌制”：職工與城鄉(xiāng)居民兩套制度。

在五個社會保險項(xiàng)目中，養(yǎng)老保險與醫(yī)保基本上實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋，但失業(yè)保險、工傷保險及生育保險僅覆蓋城鎮(zhèn)職工，而“城鄉(xiāng)居民”則無法享受。此外，在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和繳費(fèi)基數(shù)上，也存在地區(qū)之間、戶籍與職業(yè)之間的差別。在企業(yè)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上，也存在明顯的地區(qū)差異，造成了地區(qū)之間企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的明顯差異。

因此，從制度公平性上看，要想消除上述制度分割、地區(qū)分割、戶籍分割及職業(yè)分割，最好的改革辦法就是盡可能提高社會保險的統(tǒng)籌層次。

既要確保社會保障托底，又要避免“等靠要”的福利依賴

記者：現(xiàn)在，我們可以看到，體現(xiàn)“覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”要求的政策舉措正在加緊推進(jìn)。日前，國務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》，7月1日起正式實(shí)施養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，邁出了養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的重要一步。十九大報告中指出的“權(quán)責(zé)清晰、保障適度”該如何理解？在中國這樣一個人口眾多的發(fā)展中國家，很多人都擔(dān)心保障不足，為什么我們還要強(qiáng)調(diào)“保障適度”？

董登新：基本養(yǎng)老保險是社保最重要組成部分，不但基金積累時間最長、基金規(guī)模最大，而且基金收支平衡及可持續(xù)的壓力也是最大的。因此，在基本養(yǎng)老保險制度的頂層設(shè)計(jì)上，中央強(qiáng)調(diào)必須“權(quán)責(zé)清晰、保障適度”。

所謂“權(quán)責(zé)清晰”，就是要通過立法在國家、單位和個人三方主體之間劃清責(zé)任邊界，嚴(yán)格執(zhí)行企業(yè)繳費(fèi)及個人繳費(fèi)的法定責(zé)任，同時確保國家財政托底、兜底的法定義務(wù)不打折扣。

所謂“保障適度”，有兩重含義：其一，基本養(yǎng)老保險保障程度應(yīng)與我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)，如果保障程度過高，基金支付壓力及財政負(fù)擔(dān)就會過大，不可持續(xù)，而且還會造成“等靠要”的福利依賴；如果保障程度過低，就會挫傷參保人積極性。其二，基本養(yǎng)老保險給付水平應(yīng)與繳費(fèi)能力大體對稱，即在不影響制度公平的前提下，通過制度內(nèi)設(shè)的“多繳多得”“長繳多得”的激勵機(jī)制，充分調(diào)動參保人繳費(fèi)的積極性，擴(kuò)大制度覆蓋面及參保率，確保制度可持續(xù)。

目前，我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險收支矛盾相對突出，2016年我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險共有7個省出現(xiàn)“當(dāng)期缺口”，與此形成對比的是，有9個省基金累計(jì)結(jié)余均超過千億元，其中廣東省結(jié)余高達(dá)7000多億元。由于我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險一方面存在“歷史欠賬”（即“轉(zhuǎn)制成本”），另一方面基金收支的統(tǒng)籌層次較低，雖然各省早已建立省級調(diào)劑基金，但大部分省份仍停留在縣（市）統(tǒng)收統(tǒng)支階段，這使得我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金無法充分發(fā)揮社?！按髷?shù)定律”下互助共濟(jì)的制度功能。面對此困境，2017年底國務(wù)院正式出臺了劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；鸱桨?；國務(wù)院也發(fā)布建立中央調(diào)劑制度的通知，明確要求2020年底前，各省必須實(shí)現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金全省統(tǒng)收統(tǒng)支。這是真正意義上的“全國統(tǒng)籌”，有利于在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度大一統(tǒng)，進(jìn)而消除繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例及養(yǎng)老金給付的地區(qū)差異，并將基金集中于一個“蓄水池”。這樣既符合國際慣例，同時又能讓養(yǎng)老保險在最大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)互助共濟(jì)、余缺調(diào)劑。這正是社保制度公平與可持續(xù)的要義所在。

（湖北日報全媒記者 艾丹）