??? 紅十字會(huì)法

昨日（10月31日），全國人大常委會(huì)二審紅十字會(huì)法修訂草案。對(duì)比一審稿，二審稿明確提出，紅十字會(huì)財(cái)產(chǎn)的收入和使用情況，不僅要接受政府民政等部門的監(jiān)督，也要接受審計(jì)等部門的監(jiān)督。這相當(dāng)于，紅會(huì)收支擬納入審計(jì)監(jiān)督范圍。

施行23年后，《紅十字會(huì)法》首次修改。今年6月，全國人大常委會(huì)初次審議紅十字會(huì)法修訂草案，一審稿增設(shè)了法律責(zé)任專章，明確提出制造虛假信息損害紅十字會(huì)名譽(yù)可追刑責(zé)，并提出由獨(dú)立第三方審計(jì)捐贈(zèng)款物去向等。在此基礎(chǔ)上，二審稿對(duì)于紅會(huì)的信息公開、監(jiān)督機(jī)制等，作出了更為細(xì)化的規(guī)定。

【監(jiān)督機(jī)制】

收支審計(jì)結(jié)果向紅會(huì)理事會(huì)報(bào)告

郭美美事件后，業(yè)內(nèi)人士紛紛提出，紅會(huì)擺脫“信任危機(jī)”的最佳途徑之一，就是完善監(jiān)督機(jī)制。本次修法過程中，全國人民代表大會(huì)教科文衛(wèi)委員會(huì)曾赴廣西、上海、湖北等地進(jìn)行立法調(diào)研，調(diào)研報(bào)告也提出，紅十字會(huì)的監(jiān)督制度多是原則性規(guī)定，缺乏具體監(jiān)督手段，且監(jiān)督范圍較窄，沒有形成完善的監(jiān)督體系。

為此，一審稿規(guī)定，紅十字會(huì)的經(jīng)費(fèi)使用情況依照國家有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，接受政府的檢查監(jiān)督。同時(shí)要求，紅十字會(huì)應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)依法設(shè)立的獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)捐贈(zèng)款物的來源和使用情況進(jìn)行審計(jì)，并將審計(jì)結(jié)果向紅十字會(huì)理事會(huì)報(bào)告。

對(duì)于一審稿的上述監(jiān)督機(jī)制條款，昨天，全國人大法律委員會(huì)副主任委員張銘起作修改情況的匯報(bào)時(shí)表示，有的部門建議，應(yīng)當(dāng)明確政府審計(jì)等部門的監(jiān)督職責(zé)。二審稿吸納了這一觀點(diǎn)，將監(jiān)督機(jī)制條款修改為，紅十字會(huì)財(cái)產(chǎn)的收入和使用情況，依照國家有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，接受人民政府民政、審計(jì)等部門的監(jiān)督。

這相當(dāng)于，紅十字會(huì)財(cái)產(chǎn)的收入和使用情況，不僅要接受政府民政部門的監(jiān)督，也要接受審計(jì)等部門的監(jiān)督。

【信息公開】

統(tǒng)一平臺(tái)公開捐贈(zèng)款物去向

紅會(huì)的信息公開一直是關(guān)注焦點(diǎn)。一審稿規(guī)定，紅十字會(huì)應(yīng)當(dāng)建立健全信息公開制度，規(guī)范信息發(fā)布，定期向社會(huì)公布捐贈(zèng)款物的接受和使用情況，接受社會(huì)監(jiān)督。

分組審議時(shí)，一些全國人大常委會(huì)委員提出，上述關(guān)于信息公開的規(guī)定火候不夠，缺乏可操作性。

對(duì)經(jīng)費(fèi)的來源、使用和管理要有明確的規(guī)定，必須建立公共信息平臺(tái)，接受社會(huì)監(jiān)督，確保經(jīng)費(fèi)使用的公開透明，全國人大常委會(huì)副委員長張寶文在分組審議中提出，定期向社會(huì)公布捐贈(zèng)款物的接受和使用情況，接受社會(huì)監(jiān)督，這里面就有一個(gè)問題，定期應(yīng)該明確一下到底多長時(shí)間，我認(rèn)為應(yīng)該每年向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。

全國人大常委會(huì)委員范徐麗泰也認(rèn)為，“應(yīng)該明確定期是多長時(shí)間。到底是一季度一次，半年一次，還是一年一次？我認(rèn)為至少一年一次，最好是半年一次。因?yàn)檫@是影響公眾對(duì)于紅會(huì)財(cái)務(wù)管理的印象?！?/p>

委員車光鐵也表示，目前，各地紅十字會(huì)組織普遍采取捐贈(zèng)款留成方式補(bǔ)貼辦公經(jīng)費(fèi)支出。應(yīng)該說，法律上對(duì)這種以善養(yǎng)善的做法雖然未作任何規(guī)定，但也是國際上的通行做法。在我國之所以屢受公眾質(zhì)疑，主要在于公開、透明不夠到位。因此，有必要對(duì)紅十字會(huì)辦公經(jīng)費(fèi)來源、管理、支出等內(nèi)容公開，進(jìn)一步作出細(xì)化，切實(shí)保證紅十字工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

對(duì)于上述建議，二審稿將信息公開條款修改為：紅十字會(huì)應(yīng)當(dāng)建立健全信息公開制度，規(guī)范信息發(fā)布，在統(tǒng)一的信息平臺(tái)及時(shí)向社會(huì)公布捐贈(zèng)款物的接受和使用情況，接受社會(huì)監(jiān)督。

也就是說，對(duì)比一審稿，二審稿限定了紅會(huì)的信息公開渠道，必須是統(tǒng)一的信息平臺(tái);調(diào)整了信息公開時(shí)限，由原來的定期公開，修改為及時(shí)公開。

【去行政化】

委員：紅會(huì)和政府關(guān)系應(yīng)明晰

一審稿未涉及紅會(huì)的去行政化問題。不過，一審分組審議時(shí)，去行政化是全國人大常委會(huì)委員們的討論焦點(diǎn)。

全國人大常委會(huì)委員劉政奎認(rèn)為，紅十字會(huì)之所以因?yàn)楣烂朗录萑胄湃挝C(jī)，一方面原因在于，一些紅十字會(huì)發(fā)展中遇到的問題還沒有解決，例如上下級(jí)紅十字會(huì)及與地方政府的關(guān)系問題等，現(xiàn)在紅十字會(huì)既界定為具有獨(dú)立法人資格的社會(huì)團(tuán)體，但實(shí)際上又是行政體制內(nèi)的群眾團(tuán)體機(jī)關(guān)，既要遵守全國紅十字組織統(tǒng)一性的原則，但實(shí)際上地方紅十字會(huì)主要是接受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)。正是由于這些問題沒有得到很好地解決，使得紅十字會(huì)更多行政化的色彩，運(yùn)行效率不高，而且易引發(fā)公眾信任危機(jī)。

委員方新也認(rèn)為，應(yīng)明晰紅會(huì)和政府的關(guān)系，長期以來，從各級(jí)政府角度講,相當(dāng)一部分是把紅會(huì)當(dāng)成了政府的一個(gè)組成部門或者是下屬單位，對(duì)紅會(huì)有支持也有很多干預(yù),比如當(dāng)成人事安排和干部安排的一個(gè)單位，直接調(diào)撥紅會(huì)的資產(chǎn)等，這是不合適的。從紅會(huì)的角度講，它的獨(dú)立性不夠，相當(dāng)多的地方紅會(huì)較多地依賴政府支持，缺乏銳氣和勇氣去主動(dòng)開展工作，而且存在官僚化和行政化傾向，公眾對(duì)此也有較多詬病。

值得注意的是，去行政化問題仍未涉及。張銘起表示，考慮到目前紅十字會(huì)作為群團(tuán)組織，正在按照中央推進(jìn)群團(tuán)組織改革的要求制定改革方案，建議待中央關(guān)于紅十字會(huì)改革方案出臺(tái)后，再根據(jù)中央的精神以及各方面意見，對(duì)修訂草案涉及的有關(guān)規(guī)定加以修改和完善。

【法律責(zé)任】

侵占、挪用紅會(huì)財(cái)產(chǎn)可追刑責(zé)

一審稿的一大亮點(diǎn)在于增設(shè)了法律責(zé)任專章，分別規(guī)范了紅十字會(huì)及其工作人員，以及自然人、法人或其他組織的法律責(zé)任。提出紅十字會(huì)及其工作人員如有違背捐贈(zèng)者意愿、擅自處分其接受的捐贈(zèng)物等行為;自然人、法人或其他組織如制造、發(fā)布、傳播虛假信息，損害紅十字會(huì)名譽(yù)，或侵占和挪用紅十字會(huì)的經(jīng)費(fèi)或財(cái)產(chǎn)，均可追刑責(zé)。

對(duì)此，有些全國人大常委會(huì)組成人員和部門提出，應(yīng)該增加紅十字會(huì)及其工作人員私分、挪用、截留或者侵占財(cái)產(chǎn)、未依法向捐贈(zèng)人開具捐贈(zèng)票據(jù)等違法行為的法律責(zé)任。

二審稿采納了這一建議，紅十字會(huì)及其工作人員的法律責(zé)任章節(jié)，新增了三類違法情形，紅十字會(huì)及其工作人員如果私分、挪用、截留或者侵占財(cái)產(chǎn)，未依法向捐贈(zèng)人開具捐贈(zèng)票據(jù)，或未依法對(duì)捐贈(zèng)款物的收入和使用情況進(jìn)行審計(jì)，都可以追究刑責(zé)。

此外，一些全國人大常委會(huì)組成人員和部門還提出，法律責(zé)任專章除了規(guī)范紅十字會(huì)及其工作人員，以及自然人、法人或其他組織的法律責(zé)任，還應(yīng)該對(duì)政府部門及其工作人員的違法行為，制定罰則。

二審稿增加規(guī)定：各級(jí)政府有關(guān)部門及其工作人員在實(shí)施監(jiān)督管理中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，追究刑責(zé);尚不構(gòu)成犯罪的給予行政處分。

【器官捐獻(xiàn)】

紅會(huì)新增器官捐獻(xiàn)工作職責(zé)

一審稿規(guī)定了紅會(huì)的七大職責(zé)，開展救援、救災(zāi)、應(yīng)急救護(hù)培訓(xùn)、志愿服務(wù)，參加國際人道主義救援工作等。

一審分組審議時(shí)，趙白鴿等全國人大常委會(huì)委員認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將造血干細(xì)胞和人體器官捐獻(xiàn)相關(guān)工作寫入法律，完整表述紅十字會(huì)的三救和三獻(xiàn)職責(zé)。近年來，在原來的衛(wèi)生部，現(xiàn)在的衛(wèi)計(jì)委的共同努力下，已經(jīng)明確地把人體器官捐獻(xiàn)的宣傳、報(bào)名登記、見證、分配還有緬懷紀(jì)念以及人道救助工作，交給了紅十字會(huì)，所以現(xiàn)在應(yīng)將這一法定職責(zé)寫入修改后的紅十字會(huì)法，否則現(xiàn)在紅十字會(huì)做了大量的工作，已經(jīng)有數(shù)以千計(jì)的器官捐獻(xiàn)的人，但是沒有法律支撐。

委員韓曉武也提出，實(shí)踐中，紅十字會(huì)實(shí)際上已經(jīng)承擔(dān)了管理中國造血干細(xì)胞捐獻(xiàn)者資料庫、參與人體器官捐獻(xiàn)的宣傳動(dòng)員、報(bào)名登記、見證獲取、緬懷紀(jì)念等重要工作。因此，在草案中進(jìn)一步予以明確，有利于紅十字會(huì)依法履職。

二審稿采納了上述建議，在紅會(huì)七大職責(zé)基礎(chǔ)上，新增職責(zé)開展造血干細(xì)胞、遺體和人體器官捐獻(xiàn)的相關(guān)工作。

此外，紅十字會(huì)法修訂草案審議前三月，慈善法已于今年3月通過。如何厘清慈善法與紅十字會(huì)法之間的關(guān)系，一直是業(yè)內(nèi)討論焦點(diǎn)。一審分組審議時(shí)，全國人大常委會(huì)委員姒健敏提出，慈善法出臺(tái)后，紅會(huì)接受捐贈(zèng)和處理捐贈(zèng)款物，應(yīng)該按照慈善法的要求，與捐贈(zèng)人簽訂捐贈(zèng)協(xié)議，并且按捐贈(zèng)協(xié)議來處理財(cái)產(chǎn)。

對(duì)此，二審稿新增規(guī)定，募捐活動(dòng)應(yīng)當(dāng)符合《中華人民共和國慈善法》的有關(guān)規(guī)定。

本版采寫/新京報(bào)記者 王姝