最近一段時(shí)間，PPP項(xiàng)目領(lǐng)域接連迎來(lái)重磅文件：

11月10日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》，要求各級(jí)財(cái)政部門對(duì)新申請(qǐng)納入項(xiàng)目管理庫(kù)的項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，清退不合格項(xiàng)目。

11月17日，國(guó)資委印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》，從嚴(yán)格規(guī)?？刂?、嚴(yán)肅責(zé)任追究等方面來(lái)防范央企參與PPP的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

11月28日，發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的指導(dǎo)意見(jiàn)》，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)運(yùn)用PPP模式盤活存量資產(chǎn)，加大民間資本PPP項(xiàng)目融資支持力度。

PPP模式，即政府與社會(huì)資本合作的英文縮寫(xiě)。截至2017年9月末，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)中的入庫(kù)項(xiàng)目合計(jì)14,220個(gè)，累計(jì)投資額17.8萬(wàn)億元。PPP勢(shì)頭這么猛，為何最近三部委要接連發(fā)大招？新政策會(huì)對(duì)PPP領(lǐng)域產(chǎn)生怎樣的影響？麻辣財(cái)經(jīng)采訪了有關(guān)專家。

財(cái)政部：管住“項(xiàng)目庫(kù)”，消除地方隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院副院長(zhǎng)白景明認(rèn)為，三部委集中發(fā)布文件打出“組合拳”，目的在于規(guī)范PPP發(fā)展，消除風(fēng)險(xiǎn)隱患，激發(fā)民間資本活力。

先看財(cái)政部，大招是管住“項(xiàng)目庫(kù)”，消除地方隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)規(guī)定，未入庫(kù)的項(xiàng)目，原則上無(wú)法使用發(fā)改委安排的財(cái)政撥款，后期也無(wú)法通過(guò)發(fā)行企業(yè)債券募集資金。所以，管住了中央、省、市三級(jí)的“項(xiàng)目庫(kù)”，就是管到了根子上。

近年來(lái)，一些地方政府泛化濫用PPP、甚至借PPP變相融資等不規(guī)范操作的問(wèn)題日益凸顯，加大了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

“一個(gè)縣的項(xiàng)目資金就能上百億，一個(gè)省上千億，全國(guó)算下來(lái)幾十萬(wàn)億，如果管控不當(dāng)，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)急劇上升。”白景明說(shuō)，規(guī)范項(xiàng)目庫(kù)管理，進(jìn)一步細(xì)化“入庫(kù)”識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，就是防止不合格項(xiàng)目渾水摸魚(yú)。

針對(duì)當(dāng)前部分PPP項(xiàng)目融資不到位、開(kāi)工落地難，以及社會(huì)資本未實(shí)際出資或未按規(guī)定足額出資，社會(huì)資本中選后自行指定其關(guān)聯(lián)企業(yè)、子公司、基金等第三方代為履行出資義務(wù)，推高項(xiàng)目杠桿率等問(wèn)題，財(cái)政部明確，社會(huì)資本的股份不得由第三方代持。專家指出，這是確保社會(huì)資本選擇程序的嚴(yán)肅性、公正性，夯實(shí)社會(huì)資本的投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)責(zé)任。

針對(duì)當(dāng)前部分項(xiàng)目通過(guò)所謂“工程可用性付費(fèi)”方式，以“項(xiàng)目竣工即應(yīng)支付”的名義，提前鎖定政府對(duì)建設(shè)成本的無(wú)條件支付義務(wù)，此次財(cái)政部明確要求，政府付費(fèi)應(yīng)在項(xiàng)目合作期內(nèi)連續(xù)、平滑安排，防止為多上項(xiàng)目將財(cái)政支出責(zé)任過(guò)度后移，加劇以后年度財(cái)政支出壓力、導(dǎo)致代際失衡，同時(shí)也防止將財(cái)政支出責(zé)任集中前移，使社會(huì)資本快速回收大部分投資從而可以實(shí)現(xiàn)早期退出。

國(guó)資委：進(jìn)一步降企業(yè)杠桿，管控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

再看國(guó)資委，大招是給央企參與PPP設(shè)“上限”、拉“紅線”。

這兩年，央企在PPP領(lǐng)域非常生猛。比如，今年3月，中國(guó)電建與成都市建委簽署合建成都軌道交通18號(hào)線工程協(xié)議，投資總額約人民幣347億元，就創(chuàng)下了目前全國(guó)城軌領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的投資額最高紀(jì)錄。有數(shù)據(jù)顯示，截至11月29日國(guó)有企業(yè)的PPP項(xiàng)目達(dá)到3027個(gè)，占所有成交數(shù)量的53.31%，成交金額近6.3萬(wàn)億元。

而此次國(guó)資委在文件中要求，各中央企業(yè)高度關(guān)注PPP業(yè)務(wù)對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)平衡的影響，要“量力而行”，對(duì)PPP業(yè)務(wù)實(shí)行總量管控，從嚴(yán)設(shè)定PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限。特別是明確提出，納入中央企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控范圍的企業(yè)集團(tuán)，累計(jì)對(duì)PPP項(xiàng)目的凈投資原則上不得超過(guò)上一年度集團(tuán)合并凈資產(chǎn)的50%，不得因開(kāi)展PPP業(yè)務(wù)推高資產(chǎn)負(fù)債率。

此外，還要求央企加強(qiáng)集團(tuán)內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)隔離，即資產(chǎn)負(fù)債率高于85%或近兩年連續(xù)虧損的子企業(yè)不得單獨(dú)投資PPP項(xiàng)目。不得通過(guò)引入“名股實(shí)債”類股權(quán)資金或購(gòu)買劣后級(jí)份額等方式承擔(dān)過(guò)多風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)禁非投資金融類子公司參與僅為項(xiàng)目提供融資、不參與建設(shè)或運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目，等等。

白景明認(rèn)為，PPP項(xiàng)目投資金額大、回報(bào)期長(zhǎng)，部分項(xiàng)目操作也有待規(guī)范?！熬拖褚粋€(gè)家庭買房子，一下子買好幾套，占?jí)嘿Y金甚至貸款按揭，可房租遲遲收不回來(lái)，會(huì)引致比較嚴(yán)重的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。潑點(diǎn)冷水，讓央企冷靜冷靜，很必要。有助于央企進(jìn)一步管控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、降低企業(yè)的杠桿率。接下來(lái)央企參與PPP項(xiàng)目精耕細(xì)作，追求質(zhì)量效益，有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

發(fā)改委：鼓勵(lì)為民企開(kāi)“綠色通道”，將建PPP信用記錄

發(fā)展改革委此次在鼓勵(lì)民間資本參與PPP方面，拿出了很多有針對(duì)性的實(shí)招細(xì)招。

比如，針對(duì)以一些地方政府PPP項(xiàng)目“不帶民企一起玩”的問(wèn)題，通知再次強(qiáng)調(diào)，除國(guó)家法律法規(guī)明確禁止準(zhǔn)入的行業(yè)和領(lǐng)域外，一律向民間資本開(kāi)放，不得以任何名義、任何形式限制民間資本參與PPP項(xiàng)目。在制定PPP政策、編制PPP規(guī)劃、確定PPP項(xiàng)目實(shí)施方案時(shí)，注重聽(tīng)取民營(yíng)企業(yè)的意見(jiàn)，充分吸收采納民營(yíng)企業(yè)的合理建議。對(duì)民間資本主導(dǎo)或參與的PPP項(xiàng)目，鼓勵(lì)開(kāi)通前期工作辦理等方面的“綠色通道”。鼓勵(lì)結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，依法依規(guī)出臺(tái)更多的優(yōu)惠政策。

“以往一些地方政府把前景好的PPP項(xiàng)目都給了國(guó)企，風(fēng)險(xiǎn)不確定的給民企，厚此薄彼，讓民企寒了心?！卑拙懊髡f(shuō)，此次發(fā)改委的文件糾正了以往“一碗水端不平”的做法，是對(duì)民間資本的暖心之舉。

此外，一些民企對(duì)PPP項(xiàng)目猶疑不決，是因?yàn)榻陙?lái)一些地方政府隨意改變約定，“新官不理舊賬”。此次發(fā)改委表示，將建立健全PPP項(xiàng)目守信踐諾機(jī)制，PPP項(xiàng)目各方的信用記錄，將納入全國(guó)信用信息共享平臺(tái)供各部門、各地區(qū)共享，并依法通過(guò)“信用中國(guó)”網(wǎng)站公示。將嚴(yán)重失信責(zé)任主體納入黑名單，并開(kāi)展聯(lián)合懲戒。“這個(gè)責(zé)任主體既包括企業(yè)，也包括地方政府。這一條很給力，是給民企的‘定心丸’?！卑拙懊髡f(shuō)。

“三部委三個(gè)文件互為支撐，效果1+1+1>3?！卑拙懊髡J(rèn)為，財(cái)政部通過(guò)強(qiáng)化準(zhǔn)入管理，能提高PPP的質(zhì)量，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)；國(guó)資委、發(fā)改委的兩個(gè)文件，一個(gè)“限”一個(gè)“促”，既防止央企消化不良、積聚風(fēng)險(xiǎn)隱患，同時(shí)拓寬民企投資渠道，進(jìn)一步提升PPP市場(chǎng)的活力。這三個(gè)文件從中產(chǎn)期看，會(huì)對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建和公共服務(wù)改善，起到積極意義。

“三部委文件力度很大，PPP為此遭遇冷靜期甚至陣痛期都是可能的。但必須堅(jiān)持用有效的機(jī)制制約政府投資沖動(dòng)，讓政府和企業(yè)在博弈過(guò)程中形成合理的市場(chǎng)規(guī)則。無(wú)論是哪一方，都必須在新的PPP制度框架下，尋找新的定位和利益平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)共贏。”

白景明認(rèn)為，整體上看，民資在PPP領(lǐng)域當(dāng)配角，是前期受央企“擠壓”所致，如果央企“讓出”空間、政府給出“便利”，民間投資將釋放出更強(qiáng)大動(dòng)力。很多民生領(lǐng)域還存在公共服務(wù)短板，比如幼教、托老等，需要相關(guān)管理部門加快改革，拆除對(duì)民間資本的隱形門檻，讓PPP施展開(kāi)拳腳。（人民日?qǐng)?bào)中央廚房·麻辣財(cái)經(jīng)工作室 曲哲涵）