加快住房領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革
倪鵬飛 丁如曦 中國社科院財經(jīng)院《中國住房發(fā)展報告》課題組
一、形勢分析：快速升溫后初顯新跡象
2016年房地產(chǎn)市場回暖基礎(chǔ)不穩(wěn)，波動風(fēng)險較大，分化趨勢嚴(yán)重。同時根據(jù)華房指數(shù)預(yù)測：在整體經(jīng)濟(jì)趨勢沒有重大變化和沒有重要政策出臺的前提之下，房價或?qū)⑾壬蠼?，在?jīng)歷較快上升后，2016年第二季度后有出現(xiàn)調(diào)整的可能。
總體來看，中國房地產(chǎn)市場1-4月快速升溫，但2016年5月份數(shù)據(jù)反映出房地產(chǎn)運(yùn)行放緩的新跡象。
本次總體回升主要是政策與制度激勵和市場預(yù)期變化引起的，波動分化是由于各城市不同的基本面及其對統(tǒng)一政策不同的反應(yīng)，以及城市間市場聯(lián)動和傳染所導(dǎo)致的。5月出現(xiàn)增幅回落，既與前期剛需集中快速釋放有關(guān)，也與近期一些熱點城市房地產(chǎn)調(diào)控政策收緊有關(guān)。目前需要特別關(guān)注的問題是：
1、空間錯配持續(xù)加劇
一線和部分二線城市銷售火爆、價格暴漲，三、四線及以下城市庫存大量積壓。
2、潛在供給大幅增加
2016年1-4月，新開工面積增長21.4%，增速比一季度提高2.2個百分點，5月新開工面積增速與4月份相比盡管略微收窄，但依然保持著18%以上的同比增長率。在非重點城市庫存如此大的情況下，聯(lián)系到非重點城市投資增速高于重點城市，這一增速讓人擔(dān)心非重點城市在去庫存有限的情況，新庫存又在大量形成。
3、價格大幅上漲波動
一、二線部分城市房價和地價呈現(xiàn)非理性上漲。2016年上半年全國涌現(xiàn)205宗10億元的高總價地塊的“地王”，主要集中在一線和部分二線城市，央企和國企占據(jù)了半壁江山。房地產(chǎn)市場“面粉”貴過“面包”，地價房價的過度上揚(yáng)，帶來未來市場巨大的風(fēng)險。
4、房企面臨信貸違約風(fēng)險
首先，信貸增長波動較大，房企資金來源松緊失當(dāng)交替頻繁。2016年2-5月，房地產(chǎn)開發(fā)資金來源中個人按揭貸款迅猛攀升，同比增速分別達(dá)30.40%、46.20%、54.70%和58.50%，而2014年4-12月連續(xù)同比增幅為負(fù)。其次，企業(yè)負(fù)債率創(chuàng)歷史新高。截至6月22日，2016年以來，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)債規(guī)模超過4500億元，中國房地產(chǎn)協(xié)會發(fā)布的《2016中國房地產(chǎn)上市公司測評研究報告》顯示：房企凈負(fù)債率均值為96.09%，比2014年上升7.23個百分點。再次，三、四線及以下城市高庫存房企面臨資金鏈斷裂風(fēng)險。尤其一些中小房企通過非正規(guī)金融融資面臨違約風(fēng)險。
5、房地產(chǎn)投資后勁不足
房地產(chǎn)投資增加主要得益于房地產(chǎn)需求短期迅猛增長帶來房企到位資金快速增加。上半年經(jīng)濟(jì)增速預(yù)計為6.7%，房地產(chǎn)投資回升貢獻(xiàn)明顯。在庫存壓力依然很大的情況下，隨著短期房地產(chǎn)需求釋放和貨幣政策回穩(wěn)，房地產(chǎn)投資后勁將不足。2016年下半年，尤其是2017年，宏觀經(jīng)濟(jì)增長將依然面臨動力不足的問題。
二、未來預(yù)測：市場將迎來一個短期調(diào)整
2016年下半年到2017年上半年，房地產(chǎn)市場可能會迎來一個短期調(diào)整期。持續(xù)的政策刺激與有力的制度變革的力度，決定調(diào)整幅度和時間提前或者延后，調(diào)整可能遲到，但不會缺席。市場分化將從“少數(shù)城市熱、多數(shù)城市冷”轉(zhuǎn)向兩極分化進(jìn)一步加劇。東部城市、一、二線城市和經(jīng)濟(jì)、交通、環(huán)境好的大都市周邊城市以及三線中心城市將升溫，其他三、四線及以下城市將持續(xù)較冷。如果分城施策執(zhí)行不到位，2016年全年市場分化將加劇。2016年全年，庫存增加預(yù)計從三、四線以下城市繼續(xù)向二、三線城市蔓延，房價上漲從一、二線城市向三線城市擴(kuò)散。
1、基于華房指數(shù)對房地產(chǎn)趨勢的預(yù)測
華房價格指數(shù)最新預(yù)測預(yù)警結(jié)果：在整體經(jīng)濟(jì)趨勢沒有重大變化和沒有重要政策出臺的前提之下，從2016年下半年至2017年第二季度的預(yù)測時間段內(nèi)，房價增幅或?qū)⒒芈洹Ａ硗?，根?jù)2016年1-5月34%的商品住宅銷售增長率，2016全年（按至少20%的增幅推算）全國商品住宅銷售面積有望達(dá)到歷年的最高水平，超過13.5億平方米。
2、基于房地產(chǎn)周期經(jīng)驗對未來趨勢判斷
本世紀(jì)以來，中國房地產(chǎn)存在著周期時間2-3年，上升期1年左右（包括2009年刺激下的上升期）。主要是受到政策調(diào)整影響，加上預(yù)期相應(yīng)變化，居民真實需求推遲或者提前釋放，投資及投機(jī)也如影隨形，從而導(dǎo)致房地產(chǎn)市場短期上下波動。
2013年是中國房地產(chǎn)市場的轉(zhuǎn)折之年。2013年之前10多年，每次出現(xiàn)的調(diào)整都是在政策打壓下的結(jié)果，每次出現(xiàn)的反彈都是市場自動反彈（除2009年外）；2013年及其以后的調(diào)整是在沒有任何干預(yù)的情況下，房地產(chǎn)市場的自發(fā)調(diào)整。2015年市場無力自動反彈，是在政策刺激下反彈。
本次周期從2015年下半年開始轉(zhuǎn)升，2016年可能調(diào)整，到2017年下半年完成一個周期。如果說2015年-2016年是政策刺激下的上升之年，2016年-2017年可能是首次出現(xiàn)的在政策刺激下的調(diào)整之年。
3、基于影響因素變化對未來趨勢預(yù)判
2015年下半年以來，房地產(chǎn)市場從緩慢到迅速好轉(zhuǎn)。有制度變革因素作用，但政策因素是主要的。盡管政策刺激還要繼續(xù)，如果在相關(guān)制度沒有改變的情況下，從供給看，受市場回暖資金壓力減少和預(yù)期影響，在庫存大量積壓的同時，新投資可能在2016年形成大規(guī)模新供給。從需求看，城市存量人口消費需求，經(jīng)過2015下半年到2016年上半年將階段性釋放，城市內(nèi)外投資投機(jī)需求決定市場形勢，城市增量人口剛性需求決定于制度變革強(qiáng)度。如果沒有制度變革，潛在需求難以釋放，短期調(diào)整難以避免。如果實施有效的制度改革，房地產(chǎn)市場調(diào)整可以延遲和減緩。
三、政策評估：調(diào)控政策總體穩(wěn)妥
本輪房地產(chǎn)調(diào)控政策出臺總體穩(wěn)妥，從而使市場和投資從緩慢到快速回升，去庫存成效明顯。中間政策調(diào)整的時機(jī)、力度總體把握比較得當(dāng)，個別城市的過熱得到控制，正在趨向“軟著陸”。
自2014年下半年以來，中央出臺了一系列旨在去庫存的政策措施，最終對市場預(yù)期和市場本身產(chǎn)生了越來越顯著的作用，引致2015年下半年和2016年上半年城鎮(zhèn)居民陸續(xù)進(jìn)場和存量居民消費需求。
針對2016年年初特別是3月一線及個別熱點城市房價的快速飆升，中央和相應(yīng)的地方政府及時出手，調(diào)整了部分調(diào)控措施。包括：4月以來，部分城市相繼出臺調(diào)控政策穩(wěn)定樓市。隨著主要熱點城市調(diào)控政策的陸續(xù)收緊，以及對寬松貨幣信貸政策的微調(diào)，住房市場的熱度有所下降，部分城市房價過快上漲的勢頭短期內(nèi)也得到了一定的抑制。
但調(diào)控中也出現(xiàn)了一些問題，未來調(diào)控政策還有可改進(jìn)的空間。
1、國家宏觀層面政策
首先，宏觀政策在先期效果不明顯的情況下，連續(xù)加碼力度稍大，尤其是首付下調(diào)、二套房認(rèn)定等政策稍有寬松；其次，預(yù)期管理還不夠成熟，相對市場預(yù)期變化顯得被動；再次，宏觀政策層面沒有考慮到城市之間的聯(lián)動關(guān)系，沒有相應(yīng)出臺更為明確的針對一、二、三、四線城市不同的指導(dǎo)性政策意見；最后，有關(guān)住房供給的制度和政策意見還不夠清晰。
2、地方政策
首先，沒有嚴(yán)格執(zhí)行“分城施策”的宏觀調(diào)控政策，故意執(zhí)行去庫存政策，一線城市限購執(zhí)行不力，導(dǎo)致一、二線城市出現(xiàn)市場投機(jī)和恐慌，也吸引了三、四線城市的需求，影響了去庫存；其次，市場監(jiān)管沒有及時跟上；最后，土地供應(yīng)及住房供應(yīng)政策調(diào)整較為滯后和被動。對三、四線城市而言，首先，受財政壓力和經(jīng)濟(jì)增長影響，沒有嚴(yán)格執(zhí)行去庫存政策，在庫存大幅增加的情況下，政府仍在積極供應(yīng)土地，促進(jìn)住房開工，導(dǎo)致非重點城市投資高于重點城市投資；其次，有關(guān)釋放需求、調(diào)整供給的具有含金量的制度性政策出臺不多。
四、政策建議：確保短期平穩(wěn)回落
1．政策目標(biāo)
未來的政策總體目標(biāo)：力爭住房市場短期內(nèi)平穩(wěn)回落，避免劇烈調(diào)整，確保住房市場長期可持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展。具體目標(biāo)有5個：
第一是促進(jìn)庫存持續(xù)減少。盡管過去一年銷售增幅加速提升，房地產(chǎn)去庫存取得明顯進(jìn)展，但是庫存總量仍然比較大，新增供給規(guī)模可觀，去庫存尤其是三、四線及以下城市需要把去庫存作為一個長期目標(biāo)。
第二是確保房價平穩(wěn)運(yùn)行。房地產(chǎn)特性決定價量一般保持同漲同落的關(guān)系，實現(xiàn)去庫存需要房價平穩(wěn)并略有增長。尤其一、二線城市把住房市場作為地價、房價的風(fēng)向標(biāo)，也需要保持適度增長，大起大落不利于三、四線城市去庫存。
第三是力爭投資實現(xiàn)中速。在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力仍然較大，新動力正在培育過程中，確保經(jīng)濟(jì)增長不突破6.5%的底線，保持房地產(chǎn)投資適度增長仍然十分重要，鑒于房地產(chǎn)市場整體形勢和下半年投資后勁不足趨勢，未來投資應(yīng)力爭實現(xiàn)增幅在6-10%之間，這既有利于經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)實現(xiàn)，也為改革及轉(zhuǎn)型留有空間，也能夠有利于去庫存長期目標(biāo)實現(xiàn)。
第四是扭轉(zhuǎn)供需空間錯配。供需空間錯配是導(dǎo)致一、二線城市市場火爆，三、四線及以下城市庫存不降反增的主要原因。因此，需要將扭轉(zhuǎn)供需空間錯配作為調(diào)控的一個重要目標(biāo)。
第五是防范住房金融風(fēng)險。中國房地產(chǎn)金融風(fēng)險主要在開發(fā)企業(yè)，在市場波動形勢和市場出清過程中，需要防范房企資金鏈脆弱導(dǎo)致信用違約風(fēng)險。
2．施策原則
實現(xiàn)以上目標(biāo)，一方面，要繼續(xù)實施逆周期的宏觀調(diào)控政策，另一方面，加快相關(guān)領(lǐng)域的改革，以便釋放更多合理的新需求，并調(diào)整供給以匹配的新需求。為此，應(yīng)該確立如下政策原則：
一是采取“細(xì)水長流”調(diào)控策略，保持調(diào)控有“溫度”可持續(xù)。針對下半年和明年可能出現(xiàn)的市場短期調(diào)整，需要繼續(xù)實施刺激政策，但不宜再“頻施一攬子猛劑”的措施，應(yīng)把握貨幣、財稅、土地等政策的出臺時機(jī)、節(jié)奏和力度協(xié)調(diào)搭配好，采取陸續(xù)出臺、細(xì)水長流的辦法。
二是實施前瞻性引導(dǎo)調(diào)控政策，主動發(fā)聲引導(dǎo)市場預(yù)期。鑒于預(yù)期在房地產(chǎn)市場中具有關(guān)鍵作用，房地產(chǎn)宏觀調(diào)控要實行前瞻性導(dǎo)引調(diào)控政策，在準(zhǔn)確預(yù)測宏觀經(jīng)濟(jì)與房地產(chǎn)市場未來若干月份可能的變化趨勢的基礎(chǔ)上，主動提前發(fā)出政策調(diào)整信號和姿態(tài)，引導(dǎo)預(yù)期向著調(diào)控希望目標(biāo)變化。針對突發(fā)事件引起的預(yù)期變化，政府部門要做出及時回應(yīng)，以穩(wěn)定預(yù)期。
三是實施適度超前的調(diào)控策略，適時或提前出臺相關(guān)政策。針對宏觀政策和制度變革效應(yīng)具有滯后性且變化強(qiáng)度差異，房地產(chǎn)宏觀調(diào)控應(yīng)避免當(dāng)期政策調(diào)控當(dāng)期或下期市場的作法。應(yīng)該根據(jù)經(jīng)驗研究確定的政策工具變量的滯后期限，通過對未來若干時期的市場形勢形成的準(zhǔn)確預(yù)判，適時或提前若干期出臺政策，使政策工具能在最佳滯后效應(yīng)時點上發(fā)揮作用。
四是實施分城施策的調(diào)控政策，同時要求城市間調(diào)控協(xié)同配合。城市間的市場形勢既相互區(qū)別又相互影響，解決供需空間錯配的問題，一要分城施策：一、二線與三、四線及以下城市應(yīng)采取完全相反的政策措施；二要協(xié)同作戰(zhàn)：作為風(fēng)向標(biāo)，要保持一、二線城市市場平穩(wěn)，防止一、二線城市過度冷熱，帶動和掩護(hù)三、四線城市去庫存。
五是加快政策主導(dǎo)向制度主導(dǎo)調(diào)控的轉(zhuǎn)變，讓制度改革釋放新需求。在當(dāng)前宏觀環(huán)境和房地產(chǎn)發(fā)展階段中，僅憑借單一的調(diào)控政策工具已難以實現(xiàn)綜合性目標(biāo)，克服政策刺激作用邊際遞減，只有通過改革才能一方面釋放出新的需求，另一方面促進(jìn)房地產(chǎn)供給結(jié)構(gòu)調(diào)整。通過調(diào)控轉(zhuǎn)型和工具替換，以相關(guān)改革促進(jìn)房地產(chǎn)的可持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展。
3．對策措施
實現(xiàn)以上五個政策目標(biāo)，應(yīng)堅持上述五項施策原則，綜合采取金融信貸政策、財稅政策、土地政策、行政政策與制度變革等。
金融政策方面，前瞻性采取降息降準(zhǔn)政策，差別化調(diào)整首付比例等。配合確保6.5%以上的增長底線，2016下半年可再繼續(xù)實施一到兩次的降準(zhǔn)和降息，同時通過定向操作如SLF、MLF以及PSL與常規(guī)操作相結(jié)合的方式保持流動性寬裕；針對市場過熱的部分城市，應(yīng)主要采取金融信貸等經(jīng)濟(jì)手段，不宜出臺限購等力度過猛的行政政策，實施溫和抑制逐步降溫，使其實現(xiàn)“軟著陸”，避免用力過猛導(dǎo)致“硬著陸”；對一線及二線熱點城市，提升首付比例和貸款利率，遏制投機(jī)投資炒作。對于三、四線及以下城市，加大公積金貸款力度，提高公積金的覆蓋范圍。
財稅政策方面，采取差別化的住房交易稅政策及房產(chǎn)稅試點推廣。對于一線及二線熱點城市，取消交易稅減免的優(yōu)惠政策；對于三、四線及以下城市，住房交易稅優(yōu)惠政策不變，同時延長地方財政補(bǔ)貼政策執(zhí)行時間區(qū)間；抓住目前機(jī)會，在一線城市和熱點二線城市開征房地產(chǎn)稅。
土地政策方面，按照土地與人口掛鉤要求，統(tǒng)籌調(diào)整城市土地供應(yīng)政策，助力扭轉(zhuǎn)住房供需空間錯配。對于一線及二線熱點城市，增加建設(shè)用地（包括住房建設(shè)用地）供應(yīng)指標(biāo)，提高住房容積率，在商改住的基礎(chǔ)上，實施工改住，調(diào)整工業(yè)用地的功能；對于三、四線及以下城市，減少和限制土地供給，使城市建設(shè)用地及住房供給與其人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等基本面需求保持動態(tài)匹配。
行政政策方面，完善行政調(diào)控政策，加強(qiáng)市場監(jiān)測和管理。對于房價等指標(biāo)超出正常范圍一定程度，實施風(fēng)險提示制度，根據(jù)異常程度確定不同的風(fēng)險提示層級；實施城市與國有企業(yè)雙約談的制度，對房價地價超過合理范圍的，要向具有政府背景的市場參與方實施主管部門約談；加強(qiáng)對一線和二線重點及熱點城市房地產(chǎn)市場的監(jiān)測和管理；總結(jié)和推廣蘇州等經(jīng)驗，實行房價采取漲停板制度，土地拍賣的熔斷制等。
制度變革方面，加快進(jìn)行相關(guān)制度改革，以便盡快發(fā)力，防止市場大幅調(diào)整。第一，借鑒曾經(jīng)的藍(lán)印戶口制度，將購房住戶納入居住證覆蓋人群。第二，探索實施商品房共有產(chǎn)權(quán)制度，實施住房產(chǎn)權(quán)分割出售。第三，建立普惠住房金融制度，實現(xiàn)政策性和商業(yè)性覆蓋農(nóng)民工。第四，允許和鼓勵農(nóng)民工轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)，出售和出租住房。第五，改進(jìn)地級以下城市的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)城市間均等化。第六，加快國有企業(yè)改革，讓其盡快退出競爭性房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)。
五、改革建議：加快住房領(lǐng)域供給側(cè)（空間）結(jié)構(gòu)性改革
1．發(fā)展趨勢
中國正在經(jīng)歷人類歷史上最大規(guī)模的城市化進(jìn)程，一方面，城鎮(zhèn)化蘊(yùn)藏巨大的潛力，另一方面經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力加大，發(fā)展需要新動能。研究發(fā)現(xiàn)：城市群、大城市、一、二線城市有著巨大的發(fā)展?jié)摿?，在大城市、城市群?nèi)的中小城市和小城鎮(zhèn)，由于受規(guī)模經(jīng)濟(jì)和外部經(jīng)濟(jì)的影響，這些城市就業(yè)機(jī)會多，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)好，收入水平高，在大城市和城市群內(nèi)的中小城市（鎮(zhèn)）、甚至農(nóng)村的居民，可以分享更加多樣化和高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)；相反，邊遠(yuǎn)地區(qū)的中小城市、城鎮(zhèn)等就業(yè)機(jī)會不足，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施條件較差，政府也缺乏足夠的財力提供完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，同時公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施使用規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，處于全國經(jīng)濟(jì)空間收縮區(qū)域。
2．政策問題
大城市和城市群里的中小城市、小城鎮(zhèn)（一、二線城市）有著巨大的需求潛力，但由于政策問題，限制大城市的土地供給和住房供給。三、四線尤其是邊緣的中小城市（鎮(zhèn)）需求不足，卻有大量的土地和住房供給，不僅造成房地產(chǎn)的嚴(yán)重分化和空間結(jié)構(gòu)失衡，而且導(dǎo)致影響房地產(chǎn)投資對經(jīng)濟(jì)增長的帶動。
3．政策建議
調(diào)整城市發(fā)展的方針。放開對大城市的限制，在大城市中心城區(qū)人口超過最優(yōu)規(guī)模時，建立多中心，解決城市??；將大中小城市、小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展和以城市群為主體形態(tài)結(jié)合起來，全面發(fā)展城市群內(nèi)的中小城市和小城鎮(zhèn)。
住房供給側(cè)（空間）結(jié)構(gòu)性改革。落實到房地產(chǎn)上，放開一、二線城市人口限制，加大一、二線城市和城市群內(nèi)中小城市的土地和住房供應(yīng)，實現(xiàn)住房供需匹配，促進(jìn)住房市場的空間收斂，帶動住房投資增長。同時采取相應(yīng)措施，通過土地指標(biāo)的空間交換制度，調(diào)節(jié)、限制三、四線及以下城市的土地供給和住房供給，將庫存逐步消化。
