本輪鹽業(yè)體制改革從今年1月1日正式實施以來，在“食鹽定點生產企業(yè)進入流通和銷售領域”及“食鹽批發(fā)企業(yè)的跨區(qū)域經營”等方面實現(xiàn)政策破冰。截至目前，政策落地已半年多，從政策實施的實際情況來看，本輪改革也遭遇了諸多現(xiàn)實困境。
就此，《每日經濟新聞》記者（以下簡稱NBD）于近日專訪了深度關注鹽業(yè)體制改革的專家，上海市“晨光學者”、中國行政法學研究會理事、上海市行政法學研究會秘書長、上海交通大學凱源法學院何淵副教授。
何淵認為，當前最棘手的問題是一些地方鹽務局違法利用“批發(fā)許可證”狙擊跨區(qū)域經營的外地鹽。本輪鹽業(yè)改革亟待“市場活力”和“垂直管理”來破除“地方保護主義”，而當前的“轉代批”不合法問題，給一些地方的“地方保護主義”披上了合法的外衣，單純的想依靠政企分離也不能解決這一問題。他建議，應當采取進一步的市場化和中央垂直管理來破除當前困境。全部或部分取消批發(fā)許可證，進一步實行市場化。
●關于當前存在的“地方保護主義”
NBD：您如何看現(xiàn)在有輿論認為在鹽改中出現(xiàn)了地方保護主義？
何淵：從目前的情況，除了京、津、滬等直轄市以及陜西等少數(shù)省份以外，其他地方的食鹽生產和批發(fā)都由地方性國企掌握，由此也派生出地方政府在鹽務問題上的公司化趨勢，鹽務的“地方割據(jù)主義”也是客觀存在。這一點在本輪改革放開省級鹽務公司和生產企業(yè)跨區(qū)域經營之后變得非常明顯。
NBD：鹽改過程中的地方保護主義存在的原因是什么？
何淵：據(jù)我了解，本輪鹽改之前，從食鹽出廠到消費者都只能走本地鹽業(yè)公司統(tǒng)一批發(fā)的單一渠道。這種行政性壟斷的利潤毫無疑問是超額的。而本輪鹽改之后，食鹽定點生產企業(yè)和外省的省級食鹽批發(fā)企業(yè)開始進行跨區(qū)域經營，再加上食鹽的自主定價，這對食鹽市場的沖擊很大，直接動了本地鹽業(yè)公司的奶酪，挑戰(zhàn)了其行政性壟斷地位。因此，本地鹽業(yè)公司利用其另一身份“鹽務局”所擁有的行政權抵制“跨區(qū)域經營”就不難理解了。
NBD：那這些地方保護主義具體存在哪些行為模式呢？
何淵：以利益爭奪最為激烈的某省為例，我總結了大概幾點：一，本地鹽務局增設外鹽企業(yè)經營義務，變告知和備案為行政許可；二，本地鹽務局長期扣留外地鹽企的生產許可證和批發(fā)許可證；三，本地鹽務局以先行登記保存的名義無限期扣押外地企業(yè)食鹽；四，本地鹽務局以規(guī)范性文件形式公告不合格或不合規(guī)的外地鹽企，公告形式也包括電視臺黃金時間插播；五，本地鹽務局以腳臭等質量問題為借口，長期扣押外鹽；六，本地鹽務局以無批發(fā)許可證卻批發(fā)外鹽為由，而無批發(fā)許可證批發(fā)本地鹽卻被認為是合法的“現(xiàn)有渠道”行為。
●“轉代批”需要進一步完善
NBD：地方保護主義的具體表現(xiàn)似乎都是在流通環(huán)節(jié)上出現(xiàn)的？
何淵：因為實際上在流通環(huán)節(jié)存在著一個食鹽批發(fā)許可證的問題，也就是俗稱“轉代批”合法性的問題。目前的《食鹽專營條例》第10條規(guī)定：國家對食鹽批發(fā)實行批發(fā)許可證制度。經營食鹽批發(fā)業(yè)務，必須依法申請領取食鹽批發(fā)許可證。未取得食鹽批發(fā)許可證的，不得經營食鹽批發(fā)業(yè)務；第14條規(guī)定：食鹽零售單位和受委托代銷食鹽的個體工商戶、代購代銷店以及食品加工用鹽的單位，應當從當?shù)厝〉檬雏}批發(fā)許可證的企業(yè)購進食鹽。
NBD：那么這個法規(guī)對當前鹽改的具體實施起了什么影響呢？
何淵：改革前，鹽業(yè)公司食鹽銷售渠道有6種，改革后的食鹽銷售渠道增加到11種。而工信部的211號文進一步對改革過渡期內的鹽業(yè)跨區(qū)域經營模式進行了總結，具體包括通過自建物流系統(tǒng)或與第三方物流企業(yè)簽訂配送合同委托送到食鹽終端用戶；通過自建分公司進行食鹽銷售業(yè)務；通過自建銷售網點直接開展食鹽銷售業(yè)務以及通過現(xiàn)有渠道開展食鹽銷售業(yè)務四種模式。但事實上，不管是哪種途徑，實踐中都不得不委托沒有食鹽批發(fā)許可資質的單位、個人開展多級分銷經營。
NBD：為什么會出現(xiàn)這種情況？
何淵：這是由食鹽本身所具有的價格低、附加值低、質量重、消耗慢等客觀屬性所決定的，食鹽銷售根本不可能全部實現(xiàn)直接的一級分銷，而往往是需要與醬油、味精等調味品或大米等生活必需品一起層層批發(fā)，即通過密集的分銷渠道才能把食鹽最終送到消費者手上。
就拿物流發(fā)達的上海為例，根據(jù)我了解到的準確銷售數(shù)據(jù)：2015年上海的食鹽銷售有約74%是通過農貿市場多級轉代批途徑銷售的，而通過直營終端銷售不到2％；2016年通過農貿市場多級轉代批途徑銷售大概在78%，通過直營終端銷售的是大概只有1.5％。即便是物流發(fā)達的上海也主要通過農貿市場多級轉代批途徑銷售食鹽，中西部地區(qū)的情況可想而知，轉代批的比例顯然會更高。
NBD：但這樣實際上是違規(guī)的？
何淵：嚴格來說，這種在實踐中普遍存在的“多層分銷的食鹽銷售模式”是違反《食鹽專營條例》第10條的。于是在這種情況下，本地鹽業(yè)管理部門以《食鹽專營條例》第10條和第14條為法律依據(jù)，頻頻利用利用“批發(fā)許可證”阻擊外鹽食鹽跨區(qū)域（?。┙洜I。還在事實上造成了本地鹽務局的選擇性執(zhí)法，也就是對于同樣的多層批發(fā)經營行為，對本地鹽業(yè)公司以“現(xiàn)有渠道”為由以合法行為對待，而對外地鹽業(yè)公司則以“非法經營”對待。
NBD：工信部211號文里提到的自建物流或委托第三方物流不能解決這個問題么？
何淵：據(jù)我了解，一箱20公斤的食鹽，價值大概50元，用某電商物流價格來算，直接配送的快遞費是8元，僅物流費就占到了銷售價的16%，這樣的成本顯然是鹽業(yè)批發(fā)企業(yè)不能承受的。而如果“取消多級轉代批經營體系”的話，鹽企很可能就會提高食鹽價格將成本轉嫁給終端消費者。這樣的話改革結束鹽價反而會上升，鹽業(yè)改革的悖論也必將出現(xiàn)，并且很可能越是中西部交通不發(fā)達的地區(qū)，食鹽的價格越高；而東部地區(qū)，食鹽價格卻相對較低。這顯然與本輪改革的本意是背道而馳的。
●“政企分離”不足以解決問題
NBD：關于“轉代批”問題，您認為存在哪些解決途經呢？
何淵：可以進一步市場化，具體有三種可能的方案：一是全面市場化。在保留“食鹽定點生產許可制度”和完善“食鹽電子追溯制度”的前提下，取消“食鹽批發(fā)許可證”，實現(xiàn)食鹽的銷售全面市場化；二是部分市場化。在保留“食鹽定點生產許可制度”和完善“食鹽電子追溯制度”的前提下，還進一步保留“省級食鹽批發(fā)許可證”，在省級繼續(xù)保留“食鹽專營制度”，實施一級批發(fā)制度。但全面取消“省級以下食鹽批發(fā)許可制度”，省級以下的銷售環(huán)節(jié)自由放開，不設置行政許可；三是轉代批方案。就是在完整保留現(xiàn)有的“食鹽定點生產許可制度”和“食鹽批發(fā)許可制度”的前提下，進一步全面實施國家發(fā)改委曾經實施過的“轉（代）批許可制度”，實際解決食鹽銷售的最后一公里問題。
我認為最佳的是第二種方案，因為它最具有可操作性，既不與《國務院鹽業(yè)體制改革方案》相沖突，保留了“食鹽專營體制”，又實現(xiàn)了市場活力，既保證了食鹽的安全，又實現(xiàn)了食鹽價格的市場化，使老百姓真正獲利。
NBD：很多人寄希望于本輪鹽改的另一個部分，也就是實現(xiàn)“政企分離”，您對此如何看待？
何淵：從6月底全國各地出的改革方案來看，普遍將經信或工信部門作為鹽業(yè)主管部門，以經信部門為主管單位的省份達到14個，工信7個。將糧食部門作為主管部門的省份有2個，其他的還有將商務、供銷社、食藥監(jiān)、鹽務部門作為行業(yè)主管部門。此外還有一些其他的獨立的鹽務管理方案。但是上面的諸種方案中，不管是經信委方案、工信廳方案，還是獨立的鹽務管理局方案，政企分離形式目標的實現(xiàn)也許并不難，但真正意義上的鹽業(yè)企業(yè)與地方政府的徹底利益切割卻幾乎是不可能完成的任務。新的鹽業(yè)行政主管班子很有可能從鹽業(yè)公司里抽調人手。在這樣的環(huán)境中，希望通過形式意義上的“政企分離”來徹底破除鹽業(yè)改革的“地方割據(jù)主義”，無疑是天方夜譚了。
個人建議實現(xiàn)“中央的垂直管理”，具體方案可以是由中央對地方各級鹽業(yè)行政部門實行垂直管理體制，改變由地方政府直接管轄的局面，全面實現(xiàn)鹽業(yè)行政管理的“去地方化”；或者是通過市場或行政的手段，由中央或央企對各省市鹽業(yè)批發(fā)企業(yè)、定點生產企業(yè)的全面進行并購重組，從而真正實現(xiàn)地方鹽業(yè)公司與地方政府的利益切割。
