作為國(guó)內(nèi)首本流動(dòng)兒童藍(lán)皮書，21世紀(jì)教育科學(xué)研究院和新公民計(jì)劃聯(lián)合編寫的《中國(guó)流動(dòng)兒童教育發(fā)展報(bào)告》一經(jīng)面世就獲得了極大的關(guān)注。書中不僅梳理了我國(guó)流動(dòng)兒童教育政策的演變，還聚焦了當(dāng)前流動(dòng)兒童所面臨的一系列困境，如公辦學(xué)校入讀難，異地高考門檻高等問題。
以廣州為例，從80年代的“遍地黃金”，再到現(xiàn)在的“機(jī)遇之城”，廣州吸引了無數(shù)年輕人來到這里“淘金”，和這些年輕人一起到來的，還有他們的小孩，也就是人們口中的“流動(dòng)兒童”。
記者向廣州市教育局申請(qǐng)信息公開發(fā)現(xiàn)，2017年廣州市義務(wù)教育階段流動(dòng)兒童入讀公辦學(xué)校的比例僅為42.57%，低于同期全國(guó)平均水平，甚至比同為一線城市的上海低了近一半。
在廣州，平均每十名流動(dòng)兒童中只有四名能享受到公辦教育資源。
那么，究竟是什么原因?qū)е铝藦V州流動(dòng)兒童上學(xué)難?如何才能實(shí)現(xiàn)十九大報(bào)告提出的“讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”?為此，記者邀請(qǐng)了來自人大、高校、教育等領(lǐng)域的專家、代表，共同探討、求解城市流動(dòng)兒童教育問題。
文 | 田格凡 畢一凡 鄺心怡
賴蕙敏 蔣夢(mèng)筱
▌42%與84%，遠(yuǎn)低于全國(guó)的廣州流動(dòng)兒童入學(xué)比例
記 者：《中國(guó)教育概況——2015年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展情況》數(shù)據(jù)顯示，2015年全國(guó)義務(wù)教育階段流動(dòng)兒童入讀公辦學(xué)校的比例已達(dá)84.4%。而同期廣州只有42.33%，什么原因?qū)е铝藦V州的比例這么低?
王 軍：入學(xué)的管理規(guī)定以戶籍和住房為標(biāo)準(zhǔn)，這就篩掉一大部分人了。而事實(shí)上很多外來人員既滿足不了入讀公立的條件，也沒有錢入讀貴價(jià)私立學(xué)校，只能上一些辦學(xué)水平相對(duì)差一點(diǎn)，收費(fèi)不高的民辦學(xué)校。所以入讀公辦比例低這很正常。
李 楠：相對(duì)于流入人口的數(shù)量來說，廣州公辦學(xué)校的學(xué)位供給是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的?，F(xiàn)在中央政府的教育經(jīng)費(fèi)是撥入到學(xué)齡兒童的戶籍所在地，但是流動(dòng)兒童在流入地上學(xué)，只有一小部分的經(jīng)費(fèi)可以流轉(zhuǎn)到流入地，這確實(shí)會(huì)增加流入地的負(fù)擔(dān)。再加上本來財(cái)政投入就不夠，所以學(xué)位更加緊張。
曾德雄：入讀公辦學(xué)校比例低這個(gè)問題，市委、市政府一直在關(guān)注。之所以入讀低是因?yàn)槿藢?shí)在是太多了，而廣州本土教育資源始終是有限的。所以廣州一直在大力發(fā)展民辦教育，緩解因?yàn)楣k教育資源不足而導(dǎo)致的矛盾。
哈英敏：廣州的外來人口確實(shí)比較多，基數(shù)大，公辦教育資源難以滿足需求。還有現(xiàn)在政府的投資更傾向于那些所謂重點(diǎn)學(xué)校，這個(gè)其實(shí)是誤區(qū)。公共資源應(yīng)該是兜底，多給一些困難的學(xué)校幫扶和補(bǔ)貼，而不是給本身已經(jīng)很好的學(xué)校錦上添花。
記 者：如何看待廣州市設(shè)置的公辦高中招收非本地戶口考生8%的比例限制?
魏佳羽：表面上看起來是中考的限制，其實(shí)根源在高考。高考競(jìng)爭(zhēng)最主要還是一些頂尖高中的競(jìng)爭(zhēng)，有時(shí)候上頂尖高中甚至比上大學(xué)更難，所以地方就會(huì)設(shè)置限制去保護(hù)這個(gè)資源。廣東是個(gè)很典型的省份，它的非本地戶籍人口的比例是全國(guó)最高的，但廣東省大學(xué)招生的配額其實(shí)并不高。當(dāng)異地高考在逐漸放開時(shí)，對(duì)于廣州市戶籍居民來說，保護(hù)住這些重點(diǎn)中學(xué)的名額，也就意味著保護(hù)住了潛在的大學(xué)的名額。
王 軍：首先是特大城市人口調(diào)控的背景，其次公辦學(xué)校的資源的確是緊張的。教育部在90年代末搞了個(gè)“撤校合并”，合并是按照戶籍人口來算的，當(dāng)時(shí)流動(dòng)人口沒這么多。但后來流動(dòng)人口激增，所以現(xiàn)在教育資源很緊張。這種限制對(duì)于流動(dòng)兒童就更不利了，我們總說考上985、211會(huì)是一個(gè)分化，那也是努力之后的分化，這些人可能連努力機(jī)會(huì)都沒有。
李 楠：相對(duì)于義務(wù)教育階段來說，公辦高中是一個(gè)更加稀缺的資源，那這個(gè)時(shí)候肯定優(yōu)先留給本地戶籍的孩子了。另一個(gè)猜測(cè)不一定準(zhǔn)確，如果外地戶籍的小孩在廣東上了公辦高中，就會(huì)搶占本地生的大學(xué)配額，如果在中考就設(shè)置限制的話，是不是就可以把這個(gè)高考的問題提前在中考解決了，至少是解決一部分。
哈英敏：通過這種限制防止外來人比例過高而侵占本地人的利益，本質(zhì)上會(huì)加劇教育的不公平，而教育的不公平會(huì)引起整個(gè)社會(huì)的不公平。每一個(gè)兒童都是全社會(huì)的財(cái)富，他們都是未來的創(chuàng)造者，不應(yīng)該剝奪他們受教育的權(quán)利。
▌義務(wù)教育是基本權(quán)利，不是福利
記 者：以廣州市為例，如何看待現(xiàn)有的積分入學(xué)制度?
李 楠：從法律上來看，積分入學(xué)是具有合法性的。最近三年長(zhǎng)三角地區(qū)有幾十起流動(dòng)兒童提起的教育行政訴訟，法院均依據(jù)《義務(wù)教育法》第12條判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。法院的判決邏輯一般是這樣：按照《義務(wù)教育法》規(guī)定，適齡兒童、少年的入學(xué)，首先應(yīng)該考慮在其戶籍所在地入學(xué)，本地的教育資源應(yīng)當(dāng)首先滿足當(dāng)?shù)貞艏倪m齡兒童、少年的入學(xué)需要;在不影響當(dāng)?shù)氐恼＝逃Y源的前提下，符合輸入地政府規(guī)定的條件，流動(dòng)兒童才可以在其父母等法定監(jiān)護(hù)人工作或居住的非戶籍所在地入學(xué)。
但從政治哲學(xué)上來看，未必是正義的。因?yàn)楝F(xiàn)在很多規(guī)定是以家長(zhǎng)的教育條件來決定小孩是否有資格入讀公立學(xué)校，這是不對(duì)的，受教育權(quán)是兒童的基本權(quán)利，與父母的學(xué)歷、收入等條件無關(guān)。
魏佳羽：對(duì)于義務(wù)教育而言，積分入學(xué)絕對(duì)是一個(gè)壞的制度。按照《義務(wù)教育法》的規(guī)定，義務(wù)教育是國(guó)家應(yīng)保證的一項(xiàng)基本權(quán)利，對(duì)于孩子而言，這跟他需要吃飯、喝水一樣。而積分入學(xué)制度卻將社會(huì)中最弱勢(shì)群體的孩子，排斥在了義務(wù)教育系統(tǒng)之外。
王 軍：積分就是以個(gè)人的素質(zhì)和對(duì)城市的貢獻(xiàn)這兩方面來排序，再根據(jù)政府的指標(biāo)擇優(yōu)錄取。理想上來說，教育政策或者說社會(huì)制度應(yīng)該是去“馬太效應(yīng)”的，但是由于積分入學(xué)制度的存在，那些中下層家庭的劣勢(shì)卻被加劇了。
曾德雄：積分入學(xué)有點(diǎn)類似于選拔制度，是一個(gè)門檻，不可能一下子放低這個(gè)門檻，敞開大門讓流動(dòng)兒童全都進(jìn)來。既然是選拔就會(huì)先選那些條件比較好的，這樣就不可避免的傾向高收入高學(xué)歷群體。
制圖：蔣夢(mèng)筱
記 者：當(dāng)前廣州的積分入學(xué)制度還可以做出怎樣的調(diào)整和完善?
王 軍：調(diào)整積分入學(xué)制度應(yīng)該跳出制度本身去看更深層次的問題，關(guān)鍵是思想的轉(zhuǎn)變。把外來人口當(dāng)做活生生的人，而不是勞動(dòng)力，這樣才會(huì)關(guān)注他們的家庭，他們的孩子，他們的基本需求，在獲取勞動(dòng)力紅利的同時(shí)，給予他們一定的保障。
魏佳羽：在現(xiàn)有學(xué)位供給指標(biāo)不變的情況下，最公平的方式就是抽簽。因?yàn)轱@然任何的排序方式其實(shí)都是不合理的，那就選擇一個(gè)誰也撈不著好處的方式，以求達(dá)到公平競(jìng)爭(zhēng)。要根本上解決，應(yīng)該是增加學(xué)位供給。
李 楠：我覺得上海的模式算是目前比較可行的一個(gè)方法了，公辦學(xué)校學(xué)位供給不足，由政府花錢購(gòu)買民辦學(xué)校學(xué)位來補(bǔ)上，然后統(tǒng)一管理。如果政府能夠拿出足夠多的錢，把民辦學(xué)校學(xué)位購(gòu)買了，那么即使不通過積分入讀公辦學(xué)校，也能獲得較好的教育資源。
曾德雄：在積分入戶方面廣州有意兼顧到一些一線艱苦從業(yè)人員，比如說環(huán)衛(wèi)工、公交車司機(jī)等，在入戶上會(huì)有一定的傾斜。積分入學(xué)目前還沒有這樣做，我希望在積分入學(xué)上可以像積分入戶一樣對(duì)一線從業(yè)人員有所傾斜。
記 者：發(fā)展民辦學(xué)校是緩解公辦教育資源短缺的良好途徑嗎?如何促進(jìn)民辦學(xué)校規(guī)范化?
魏佳羽：我認(rèn)為是。在義務(wù)教育階段，一個(gè)是誰有權(quán)辦學(xué)，我覺得不管是民間還是政府，大家都有權(quán)辦學(xué)。第二個(gè)是誰出錢，目前公辦學(xué)校是政府出錢，民辦學(xué)校政府給予一定補(bǔ)貼。但公辦學(xué)校享受的撥款是民辦的好幾倍，甚至幾十倍，這個(gè)時(shí)候去談什么監(jiān)管、規(guī)范其實(shí)是不公平的。還是投入不夠的問題。
李 楠：是一個(gè)途徑。政府促進(jìn)民辦學(xué)校規(guī)范化肯定是好事，但是我堅(jiān)持一個(gè)觀點(diǎn)：不能一刀切，遇到問題就關(guān)停。零門檻入學(xué)的學(xué)校始終都要有，雖然有些民辦學(xué)校是存在教學(xué)設(shè)施差，師資配備不齊等狀況，但也為很多流動(dòng)兒童提供了上學(xué)的機(jī)會(huì)。不好的地方可以改，要是關(guān)停了，那流動(dòng)兒童教育問題就更嚴(yán)峻了。
曾德雄：我覺得廣州在發(fā)展民辦教育這方面力度還是挺大的，有許多具體的措施，比如說對(duì)民辦教師的補(bǔ)貼，職稱上的傾斜，以及發(fā)展培訓(xùn)上的照顧，從而穩(wěn)定民辦學(xué)校的教師隊(duì)伍。
記 者：廣東產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)帶來的人口結(jié)構(gòu)變化是否有利于緩解教育資源緊缺的狀況?
曾德雄：從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看應(yīng)該會(huì)有這種趨勢(shì)。廣州現(xiàn)在在大力的發(fā)展高科技行業(yè)，不會(huì)有大量的勞動(dòng)力需求。但這是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，短期內(nèi)不可能代替廣州的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，對(duì)于教育資源緊缺的影響也尚不得知。
魏佳羽：我認(rèn)為，中國(guó)現(xiàn)在還處于城鎮(zhèn)化的階段，城市人口還會(huì)持續(xù)增加。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是會(huì)淘汰一部分產(chǎn)業(yè)，但同時(shí)，別的產(chǎn)業(yè)在升級(jí)，會(huì)有其他的外來人口涌入。而教育資源緊缺這個(gè)結(jié)論是不成立的，應(yīng)該說是“優(yōu)質(zhì)的教育資源緊缺”才對(duì)，而所謂的緊缺，其實(shí)就是投入不夠，所以并不能得到緩解。
王 軍：我的研究結(jié)論是廣州的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力不那么大了，黃金年代已經(jīng)過去了。只能說未來廣州的流動(dòng)兒童上學(xué)競(jìng)爭(zhēng)不那么大，但依然很嚴(yán)峻，因?yàn)槿丝诳刂普叻旁谀抢?，指?biāo)不會(huì)放松。
李 楠：流動(dòng)人口絕對(duì)不會(huì)減少，這是一個(gè)事實(shí)問題，我搜集過近幾年廣東各市的資料，像廣州深圳每年都是在增長(zhǎng)的。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是會(huì)遷走一部分人，但其他產(chǎn)業(yè)也在發(fā)展，還是對(duì)人口具有吸引力的。教育資源稀缺其實(shí)最根本的原因不是人太多，而是政策性的管控，政府投入不夠，又不愿意民間資本進(jìn)入，所以并不會(huì)有多大改善。
▌加強(qiáng)政府與社會(huì)組織的協(xié)作，呵護(hù)流動(dòng)兒童成長(zhǎng)
記 者：當(dāng)下流動(dòng)兒童的關(guān)注度和社會(huì)公共服務(wù)保障體系狀況如何?
魏佳羽：公眾的認(rèn)知程度是很低的，我們?nèi)ゲ榱鲃?dòng)兒童和留守兒童的百度搜索指數(shù)，留守兒童的指數(shù)要比流動(dòng)兒童高十倍不止。2014年戶籍制度改革后，由公安部門負(fù)責(zé)做居住登記，但登記后的保障是沒有部門去跟進(jìn)的。還有的地方根本沒有登記，連政策落實(shí)的主體都找不到，根本沒法制定保障。
李 楠：廣東地區(qū)媒體報(bào)道還是很多的，但是他們的報(bào)道大多是把政府的話重復(fù)一遍，沒有多問一個(gè)為什么。保障體系是非常滯后的，我覺得最大的阻力還是政治因素，即人口調(diào)控政策。每個(gè)省市都有人口調(diào)控的任務(wù)，而有的地方把教育政策當(dāng)成了控制人口的工具，以教育上的門檻來趕人，就像財(cái)新的記者所說的“教育控人”。
哈英敏：很顯然是越來越重視，但關(guān)注的點(diǎn)和提供的服務(wù)都不夠全面?，F(xiàn)在的服務(wù)更多是從物質(zhì)上著手，而他們真正的需求有時(shí)候并不在物質(zhì)，很多是家庭關(guān)系情感上的一些隔離，但我們的社會(huì)資源好像又不足以去應(yīng)付這些心理上精神上的問題。我們的經(jīng)濟(jì)模式片面追求GDP，而發(fā)展GDP需要大量的勞動(dòng)力，但是勞動(dòng)力附帶的家庭責(zé)任并沒有承擔(dān)起來。
記 者：為了實(shí)現(xiàn)流動(dòng)兒童的健康成長(zhǎng)，政府和社會(huì)組織應(yīng)該如何協(xié)作?
魏佳羽：首先得保證大家能溝通，因?yàn)榇蠹腋径疾粶贤?。很多公益組織的服務(wù)更多關(guān)注于如何為范圍內(nèi)的孩子提供服務(wù)，但恰恰最重要的問題是：你是不能夠通過對(duì)個(gè)體的服務(wù)來去達(dá)成整體的改善的。積分入學(xué)就更明顯了，當(dāng)你在幫一個(gè)孩子做積分入學(xué)的時(shí)候，只要入學(xué)名額不變，就意味著擠出了一個(gè)孩子。所以我們應(yīng)該把這些問題提出來，不然大家沒有目標(biāo)共識(shí)，也沒有可討論的改善模式。
曾德雄：這方面政府要起到主導(dǎo)的作用，政府還是掌握了絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)資源。政府要發(fā)現(xiàn)目前存在著什么問題，可以考慮通過向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的方式，來解決流動(dòng)兒童面臨的這一系列的問題。目前政府跟社會(huì)組織之前銜接的還不夠。
哈英敏：現(xiàn)在的情況是政府和社會(huì)組織各做各的，資源并沒有得到共享和有效利用。我甚至覺得制度上面是可以考慮一些改革的，比如社會(huì)資源可以交給人大來評(píng)估，假如評(píng)估民間組織比政府更有效率的話，這個(gè)資源就給民間組織。所以這個(gè)管理的思路應(yīng)該是這樣：只要涉及社會(huì)能做的，盡量給社會(huì)做，社會(huì)不能做的，讓政府去兜底，這才是一個(gè)真正好的制度。
*此文為中山大學(xué)新聞系2014級(jí)學(xué)生團(tuán)隊(duì)畢業(yè)設(shè)計(jì)之“流動(dòng)兒童”系列作品，指導(dǎo)老師：陳敏。
