作者： 常時
8月3日晚間，民政部發(fā)布通知就《社會組織登記管理條例（草案征求意見稿）》（以下簡稱《草案》）向社會各界征求意見。意見反饋截止時間為2018年9月1日。
《草案》發(fā)布后，在社會組織領(lǐng)域引起了關(guān)注與爭議。在《草案》的征求意見期，筆者主要就一些有著較大有爭議的部分以提出問題的方式進行闡述，并對《草案》中展露出來的、有關(guān)當(dāng)局對社會工作管理的改革思路進行分析，以期剖析問題，廓清背景。
一問: 社會組織的定義是什么？
《草案》并未說明社會組織的定義，而是以列舉的方式指出：
“
第一章第二條
本條例所稱社會組織，包括社會團體、基金會、社會服務(wù)機構(gòu)。
”
“社會組織”沒有明確的定義，這一問題由來已久。在我國，即使對從業(yè)者來說，“社會組織”也不是一個慣用詞，人們往往使用慈善組織、公益組織、民間組織、NGO（非政府組織）、NPO（非營利組織）等定義相對清晰的名詞。
這些詞看似相同，但因為其對應(yīng)的側(cè)重點并不同，選擇用某個詞實際上代表著對某種特質(zhì)的強調(diào)。（例如，很多基金會都會說自己是公益組織，而不說是NGO）民間沒有統(tǒng)一的稱呼，官方也沒有統(tǒng)一的界定。雖然近年來官方文件一般統(tǒng)一用社會組織（直接主管部門也由民間組織管理局改為社會組織管理局），但也沒有給社會組織下一個定義。
沒有明確的定義，社會組織在國家、社會體系中實際上處于一個地位待定、作用模糊的位置。我國一直沒有“社會組織法”，而該《草案》也只是條例，難道是無力解決，打算這個問題留待以后？但從《草案》的具體條文看來似乎又不是這樣的。
除了第二章設(shè)立、變更和注銷是將基金會、社團、社會服務(wù)機構(gòu)分開論述，《草案》的大部分是將三者作為社會組織這一整體來論述的。
我們推測，《草案》采用的辦法是將原來對基金會、社會團體、社會服務(wù)機構(gòu)其中一家的規(guī)定擴展到另兩家，或者折中。但一般來說，從基金會、社會團體、社會服務(wù)機構(gòu)中抽象出普遍特質(zhì)，給社會組織一個定義，再從這個定義出發(fā)去進行規(guī)范，更有可能建立一個邏輯嚴密的法律體系。
二問:“結(jié)社自由”的表述為何不見了？
《草案》中關(guān)于“社會團體”的定義沒有發(fā)生變化，但原《社會團體登記條例》的第一條的相關(guān)論述在《草案》中找不到了：
“
為了保障公民的結(jié)社自由，維護社會團體的合法權(quán)益，加強對社會團體的登記管理，促進社會主義物質(zhì)文明、精神文明建設(shè)，制定本條例（《社會團體登記條例》）。
”
這一條是對《憲法》“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由”這一規(guī)定的落實。
雖然《草案》并不只針對社會團體，但按照一貫的立法思路，把原來規(guī)定社會團體的這一條規(guī)定擴展到基金會、社會服務(wù)機構(gòu)，或者在第二章關(guān)于社會團體的規(guī)定中予以保留，是應(yīng)有之義。而《草案》并未體現(xiàn)此節(jié)，有可能意味著立法思路已經(jīng)產(chǎn)生了某些變化。
三: 問社會組織不得從事營利性經(jīng)營活動，如何界定？
非營利性是社會組織比較公認的性質(zhì)。原有的社會團體、民非條例都直接規(guī)定了不得從事營利性經(jīng)營活動，而基金會則沒有這樣的直接規(guī)定?！恫莅浮穼Υ诉M行了統(tǒng)一規(guī)定：
“
第一章第四條
社會組織應(yīng)當(dāng)遵守憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策......社會組織不得從事營利性經(jīng)營活動。
”
非營利性可以說是不以營利為目的，落實到具體的措施上就是不得私分、侵占、挪用，這一點十分容易界定。
但“不得從事營利性經(jīng)營活動”如何界定呢？如果說是為了賺錢而經(jīng)營的話，從市場獲取資金已經(jīng)成為社會組織在捐贈、政府補助、政府購買服務(wù)之外的一個重要資金來源。
隨著社會企業(yè)越來越受到認可，不少社會組織也開始采用設(shè)立企業(yè)的方式從事公益事業(yè)。例如中國扶貧基金會就成立了中和農(nóng)信這一小額貸款公司從事農(nóng)村扶貧項目，其運作是市場化的，就是營利性經(jīng)營活動，但賺取的資金是繼續(xù)投入公益事業(yè)的。這該如何界定呢？
從國際上看，類似比爾蓋茨這樣的基金會都投資了很多公司，這也是保值增值的重要手段。此外，近年來股權(quán)捐贈的企業(yè)和企業(yè)家越來越多，而擁有股權(quán)的基金會作為企業(yè)股東甚至控股方從事的活動又該如何界定呢？
四: 問社會組織負責(zé)人的資格審查如何實施？
《草案》規(guī)定有五種情況不得作為社會組織的發(fā)起人、負責(zé)人，這比原有的條例嚴格了許多。在具體執(zhí)行上，民政部門作為登記管理機關(guān)自然會對社會組織負責(zé)人是否有以上情況進行審核。
值得關(guān)注的是：
“
第六章第六十八條
黨建工作機構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理社會組織黨建工作，指導(dǎo)和督促社會組織開展黨的建設(shè)工作，對社會組織負責(zé)人進行資格審查......
”
審查會如何實施呢？如果是針對前述五種情況，民政部門已經(jīng)進行了審核，黨建機構(gòu)再來審核，這兩者之間是什么關(guān)系呢？如果不是針對前述五種情況，是否意味著要成為社會組織負責(zé)人還需要更多的條件？
五問: 社會組織工作人員究竟該發(fā)多少工資福利？
社會組織因為其非營利的性質(zhì)，其從業(yè)者的薪酬待遇一直受到以下兩個條例的限制：
1、基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當(dāng)年總支出的10%。社會團體專職工作人員的工資和保險福利待遇，參照國家對事業(yè)單位的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。民非（社會服務(wù)機構(gòu)）方面則沒有具體的規(guī)定。
2、社會組織要獲得非營利組織免稅資格，工作人員平均工資薪金水平不得超過上年度稅務(wù)登記所在地人均工資水平的兩倍。
10%和不得超過兩倍的規(guī)定，鎖死了社會組織從業(yè)者的工資福利上限，一定程度上導(dǎo)致社會組織難以留住人才。
如今，《草案》規(guī)定社會組織專職工作人員的工資福利開支應(yīng)當(dāng)控制在規(guī)定的比例內(nèi)。
“
第四章第五十一條
社會組織的財產(chǎn)來源應(yīng)當(dāng)合法......社會組織專職工作人員的工資福利開支應(yīng)當(dāng)控制在規(guī)定的比例內(nèi)，不得變相分配該組織的財產(chǎn)。
”
很顯然，這是因為基金會、社會團體、社會服務(wù)機構(gòu)的工資福利不可能用一個標準來要求的，只能折中為“控制在規(guī)定的比例內(nèi)”。問題是“規(guī)定的比例”究竟是多少？
據(jù)稱，基金會、社會團體、社會服務(wù)機構(gòu)各自的條例今后會廢止，10%的規(guī)定就沒了。但不得超過兩倍的規(guī)定很有可能繼續(xù)執(zhí)行——如果社會組織想要取得非營利組織免稅資格的話。
我們有兩個猜測：
1、社會組織從業(yè)者的薪酬待遇一定程度上可以自由調(diào)節(jié)；
2、沒有明確的界定，意味著主管部門有更大的自由裁量權(quán)。
六問: 基金會已經(jīng)發(fā)展得夠多了？
“
第三章第二十三條
基金會由省級以上人民政府的登記管理機關(guān)負責(zé)登記管理。設(shè)立基金會，注冊資金不得低于800萬元人民幣，且為到賬貨幣資金。在國務(wù)院的登記管理機關(guān)登記的基金會......注冊資金不得低于6000萬元人民幣。
”
此前《基金會管理條例》規(guī)定的同樣是省級負責(zé)登記管理，但注冊資金不同，全國性公募基金會不低于800萬元，全國性非公募基金會不低于2000萬元；地方性公募基金會不低于400萬元，非公募基金會不低于200萬元。
而2016年征求意見的《基金會管理條例》（征求意見稿）曾提出將登記權(quán)限下放到縣級民政部門，最低注冊資金只需200萬元。為了推動社區(qū)基金會的發(fā)展，部分地方還探索了100萬元注冊基金會的政策。
注冊資金提升到800萬元與6000萬元，坊間普遍解讀為：增加基金會注冊門檻。
我們推測，可能是相關(guān)部門覺得基金會太多太濫太亂了，要控制。
我國的基金會多嗎？的確，這兩年基金會的發(fā)展比較迅猛，2015年底，基金會還只有4000多家，現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)展到6000多家，但在許多專家看來，其與巨大的社會需求相比還遠遠不夠。隨著互聯(lián)網(wǎng)等的發(fā)展，基金會也出現(xiàn)了一些問題，但年檢時不合格的基金會仍然是極少數(shù)。
我們猜測，較大的可能是基金會行業(yè)發(fā)展太快以致主管部門一時管不過來，展望未來，加強管理力量與推動行業(yè)自律應(yīng)是一個確定的趨勢。
七問: 一業(yè)多會能夠到國家級嗎？
在三類社會組織中，社會團體的競爭性是比較弱的，主要原因就在一業(yè)一會的規(guī)定。
《社會團體登記管理條例》規(guī)定“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立的”是不予登記的。這導(dǎo)致這個行業(yè)缺乏競爭，服務(wù)意識不強，有些機構(gòu)成了“官僚衙門”。
近幾年來，民政部門一方面大力推動行業(yè)協(xié)會商會去行政化（從半官方走向民間），一方面開始嘗試一業(yè)多會（一個行業(yè)在一地可以成立多個行業(yè)協(xié)會）。例如廣東省的社工行業(yè)就在廣東省社會工作協(xié)會之外，又成立了廣東省社會工作師聯(lián)合會。
《草案》對這一趨勢進行了肯定，規(guī)定“設(shè)立業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團體，應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)規(guī)定。”
但值得關(guān)注的是，這一做法可能只到省級。因為《草案》同時特別單獨強調(diào)：
“
第二章第二十條
......向國務(wù)院的登記管理機關(guān)申請設(shè)立的社會團體，與該登記管理機關(guān)已登記的社會團體業(yè)務(wù)范圍相同或者相似，不符合國家有關(guān)規(guī)定的，不予登記。
”
國家級的社會團體短期內(nèi)仍無法實現(xiàn)“一業(yè)多會”？在許多專家看來，國家級的社會團體本應(yīng)是改革的重點。
八問: 社會組織有沒有法律救濟途徑？
近年來，隨著社會組織數(shù)量的迅速增長，問題也相應(yīng)的越來越多，民政部門加強了執(zhí)法工作。民政部發(fā)布了多批非法社會組織名單，各地民政部門也紛紛把打擊非法社會組織作為重點工作。由此看來，登記管理機關(guān)的執(zhí)法權(quán)限擴大是一個必然的趨勢。
《草案》第六、七兩章集中闡述了相關(guān)部門如何對社會組織進行監(jiān)督、執(zhí)法，但并沒有社會組織面對執(zhí)法監(jiān)管及處罰時的救濟途徑。
一個重要的問題是：如果社會組織對相關(guān)部門的處理措施有異議，該怎么辦呢？在此之前，遇到這種情況，例如對年檢結(jié)論不認可，社會組織基本上是和民政部門進行內(nèi)部溝通，只有極少數(shù)會通過法院提起訴訟。
在社會組織已經(jīng)達到80萬個的當(dāng)下，如果沒有一個明確的救濟途徑，社會組織將十分被動，民政等相關(guān)部門或?qū)⒚媾R處理越來越多的糾紛，其行政成本有可能居高不下。
