作者： 常時(shí)
8月3日晚間，民政部發(fā)布通知就《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例（草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《草案》）向社會(huì)各界征求意見。意見反饋截止時(shí)間為2018年9月1日。
《草案》發(fā)布后，在社會(huì)組織領(lǐng)域引起了關(guān)注與爭(zhēng)議。在《草案》的征求意見期，筆者主要就一些有著較大有爭(zhēng)議的部分以提出問題的方式進(jìn)行闡述，并對(duì)《草案》中展露出來的、有關(guān)當(dāng)局對(duì)社會(huì)工作管理的改革思路進(jìn)行分析，以期剖析問題，廓清背景。
一問: 社會(huì)組織的定義是什么？
《草案》并未說明社會(huì)組織的定義，而是以列舉的方式指出：
“
第一章第二條
本條例所稱社會(huì)組織，包括社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。
”
“社會(huì)組織”沒有明確的定義，這一問題由來已久。在我國(guó)，即使對(duì)從業(yè)者來說，“社會(huì)組織”也不是一個(gè)慣用詞，人們往往使用慈善組織、公益組織、民間組織、NGO（非政府組織）、NPO（非營(yíng)利組織）等定義相對(duì)清晰的名詞。
這些詞看似相同，但因?yàn)槠鋵?duì)應(yīng)的側(cè)重點(diǎn)并不同，選擇用某個(gè)詞實(shí)際上代表著對(duì)某種特質(zhì)的強(qiáng)調(diào)。（例如，很多基金會(huì)都會(huì)說自己是公益組織，而不說是NGO）民間沒有統(tǒng)一的稱呼，官方也沒有統(tǒng)一的界定。雖然近年來官方文件一般統(tǒng)一用社會(huì)組織（直接主管部門也由民間組織管理局改為社會(huì)組織管理局），但也沒有給社會(huì)組織下一個(gè)定義。
沒有明確的定義，社會(huì)組織在國(guó)家、社會(huì)體系中實(shí)際上處于一個(gè)地位待定、作用模糊的位置。我國(guó)一直沒有“社會(huì)組織法”，而該《草案》也只是條例，難道是無力解決，打算這個(gè)問題留待以后？但從《草案》的具體條文看來似乎又不是這樣的。
除了第二章設(shè)立、變更和注銷是將基金會(huì)、社團(tuán)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)分開論述，《草案》的大部分是將三者作為社會(huì)組織這一整體來論述的。
我們推測(cè)，《草案》采用的辦法是將原來對(duì)基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)其中一家的規(guī)定擴(kuò)展到另兩家，或者折中。但一般來說，從基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)中抽象出普遍特質(zhì)，給社會(huì)組織一個(gè)定義，再從這個(gè)定義出發(fā)去進(jìn)行規(guī)范，更有可能建立一個(gè)邏輯嚴(yán)密的法律體系。
二問:“結(jié)社自由”的表述為何不見了？
《草案》中關(guān)于“社會(huì)團(tuán)體”的定義沒有發(fā)生變化，但原《社會(huì)團(tuán)體登記條例》的第一條的相關(guān)論述在《草案》中找不到了：
“
為了保障公民的結(jié)社自由，維護(hù)社會(huì)團(tuán)體的合法權(quán)益，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)團(tuán)體的登記管理，促進(jìn)社會(huì)主義物質(zhì)文明、精神文明建設(shè)，制定本條例（《社會(huì)團(tuán)體登記條例》）。
”
這一條是對(duì)《憲法》“中華人民共和國(guó)公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由”這一規(guī)定的落實(shí)。
雖然《草案》并不只針對(duì)社會(huì)團(tuán)體，但按照一貫的立法思路，把原來規(guī)定社會(huì)團(tuán)體的這一條規(guī)定擴(kuò)展到基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，或者在第二章關(guān)于社會(huì)團(tuán)體的規(guī)定中予以保留，是應(yīng)有之義。而《草案》并未體現(xiàn)此節(jié)，有可能意味著立法思路已經(jīng)產(chǎn)生了某些變化。
三: 問社會(huì)組織不得從事營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，如何界定？
非營(yíng)利性是社會(huì)組織比較公認(rèn)的性質(zhì)。原有的社會(huì)團(tuán)體、民非條例都直接規(guī)定了不得從事營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而基金會(huì)則沒有這樣的直接規(guī)定。《草案》對(duì)此進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)定：
“
第一章第四條
社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)遵守憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家政策......社會(huì)組織不得從事營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
”
非營(yíng)利性可以說是不以營(yíng)利為目的，落實(shí)到具體的措施上就是不得私分、侵占、挪用，這一點(diǎn)十分容易界定。
但“不得從事營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”如何界定呢？如果說是為了賺錢而經(jīng)營(yíng)的話，從市場(chǎng)獲取資金已經(jīng)成為社會(huì)組織在捐贈(zèng)、政府補(bǔ)助、政府購買服務(wù)之外的一個(gè)重要資金來源。
隨著社會(huì)企業(yè)越來越受到認(rèn)可，不少社會(huì)組織也開始采用設(shè)立企業(yè)的方式從事公益事業(yè)。例如中國(guó)扶貧基金會(huì)就成立了中和農(nóng)信這一小額貸款公司從事農(nóng)村扶貧項(xiàng)目，其運(yùn)作是市場(chǎng)化的，就是營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但賺取的資金是繼續(xù)投入公益事業(yè)的。這該如何界定呢？
從國(guó)際上看，類似比爾蓋茨這樣的基金會(huì)都投資了很多公司，這也是保值增值的重要手段。此外，近年來股權(quán)捐贈(zèng)的企業(yè)和企業(yè)家越來越多，而擁有股權(quán)的基金會(huì)作為企業(yè)股東甚至控股方從事的活動(dòng)又該如何界定呢？
四: 問社會(huì)組織負(fù)責(zé)人的資格審查如何實(shí)施？
《草案》規(guī)定有五種情況不得作為社會(huì)組織的發(fā)起人、負(fù)責(zé)人，這比原有的條例嚴(yán)格了許多。在具體執(zhí)行上，民政部門作為登記管理機(jī)關(guān)自然會(huì)對(duì)社會(huì)組織負(fù)責(zé)人是否有以上情況進(jìn)行審核。
值得關(guān)注的是：
“
第六章第六十八條
黨建工作機(jī)構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理社會(huì)組織黨建工作，指導(dǎo)和督促社會(huì)組織開展黨的建設(shè)工作，對(duì)社會(huì)組織負(fù)責(zé)人進(jìn)行資格審查......
”
審查會(huì)如何實(shí)施呢？如果是針對(duì)前述五種情況，民政部門已經(jīng)進(jìn)行了審核，黨建機(jī)構(gòu)再來審核，這兩者之間是什么關(guān)系呢？如果不是針對(duì)前述五種情況，是否意味著要成為社會(huì)組織負(fù)責(zé)人還需要更多的條件？
五問: 社會(huì)組織工作人員究竟該發(fā)多少工資福利？
社會(huì)組織因?yàn)槠浞菭I(yíng)利的性質(zhì)，其從業(yè)者的薪酬待遇一直受到以下兩個(gè)條例的限制：
1、基金會(huì)工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當(dāng)年總支出的10%。社會(huì)團(tuán)體專職工作人員的工資和保險(xiǎn)福利待遇，參照國(guó)家對(duì)事業(yè)單位的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。民非（社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)）方面則沒有具體的規(guī)定。
2、社會(huì)組織要獲得非營(yíng)利組織免稅資格，工作人員平均工資薪金水平不得超過上年度稅務(wù)登記所在地人均工資水平的兩倍。
10%和不得超過兩倍的規(guī)定，鎖死了社會(huì)組織從業(yè)者的工資福利上限，一定程度上導(dǎo)致社會(huì)組織難以留住人才。
如今，《草案》規(guī)定社會(huì)組織專職工作人員的工資福利開支應(yīng)當(dāng)控制在規(guī)定的比例內(nèi)。
“
第四章第五十一條
社會(huì)組織的財(cái)產(chǎn)來源應(yīng)當(dāng)合法......社會(huì)組織專職工作人員的工資福利開支應(yīng)當(dāng)控制在規(guī)定的比例內(nèi)，不得變相分配該組織的財(cái)產(chǎn)。
”
很顯然，這是因?yàn)榛饡?huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的工資福利不可能用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來要求的，只能折中為“控制在規(guī)定的比例內(nèi)”。問題是“規(guī)定的比例”究竟是多少？
據(jù)稱，基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)各自的條例今后會(huì)廢止，10%的規(guī)定就沒了。但不得超過兩倍的規(guī)定很有可能繼續(xù)執(zhí)行——如果社會(huì)組織想要取得非營(yíng)利組織免稅資格的話。
我們有兩個(gè)猜測(cè)：
1、社會(huì)組織從業(yè)者的薪酬待遇一定程度上可以自由調(diào)節(jié)；
2、沒有明確的界定，意味著主管部門有更大的自由裁量權(quán)。
六問: 基金會(huì)已經(jīng)發(fā)展得夠多了？
“
第三章第二十三條
基金會(huì)由省級(jí)以上人民政府的登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記管理。設(shè)立基金會(huì)，注冊(cè)資金不得低于800萬元人民幣，且為到賬貨幣資金。在國(guó)務(wù)院的登記管理機(jī)關(guān)登記的基金會(huì)......注冊(cè)資金不得低于6000萬元人民幣。
”
此前《基金會(huì)管理?xiàng)l例》規(guī)定的同樣是省級(jí)負(fù)責(zé)登記管理，但注冊(cè)資金不同，全國(guó)性公募基金會(huì)不低于800萬元，全國(guó)性非公募基金會(huì)不低于2000萬元；地方性公募基金會(huì)不低于400萬元，非公募基金會(huì)不低于200萬元。
而2016年征求意見的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（征求意見稿）曾提出將登記權(quán)限下放到縣級(jí)民政部門，最低注冊(cè)資金只需200萬元。為了推動(dòng)社區(qū)基金會(huì)的發(fā)展，部分地方還探索了100萬元注冊(cè)基金會(huì)的政策。
注冊(cè)資金提升到800萬元與6000萬元，坊間普遍解讀為：增加基金會(huì)注冊(cè)門檻。
我們推測(cè)，可能是相關(guān)部門覺得基金會(huì)太多太濫太亂了，要控制。
我國(guó)的基金會(huì)多嗎？的確，這兩年基金會(huì)的發(fā)展比較迅猛，2015年底，基金會(huì)還只有4000多家，現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)展到6000多家，但在許多專家看來，其與巨大的社會(huì)需求相比還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。隨著互聯(lián)網(wǎng)等的發(fā)展，基金會(huì)也出現(xiàn)了一些問題，但年檢時(shí)不合格的基金會(huì)仍然是極少數(shù)。
我們猜測(cè)，較大的可能是基金會(huì)行業(yè)發(fā)展太快以致主管部門一時(shí)管不過來，展望未來，加強(qiáng)管理力量與推動(dòng)行業(yè)自律應(yīng)是一個(gè)確定的趨勢(shì)。
七問: 一業(yè)多會(huì)能夠到國(guó)家級(jí)嗎？
在三類社會(huì)組織中，社會(huì)團(tuán)體的競(jìng)爭(zhēng)性是比較弱的，主要原因就在一業(yè)一會(huì)的規(guī)定。
《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體，沒有必要成立的”是不予登記的。這導(dǎo)致這個(gè)行業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)，服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，有些機(jī)構(gòu)成了“官僚衙門”。
近幾年來，民政部門一方面大力推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)去行政化（從半官方走向民間），一方面開始嘗試一業(yè)多會(huì)（一個(gè)行業(yè)在一地可以成立多個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)）。例如廣東省的社工行業(yè)就在廣東省社會(huì)工作協(xié)會(huì)之外，又成立了廣東省社會(huì)工作師聯(lián)合會(huì)。
《草案》對(duì)這一趨勢(shì)進(jìn)行了肯定，規(guī)定“設(shè)立業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定。”
但值得關(guān)注的是，這一做法可能只到省級(jí)。因?yàn)椤恫莅浮吠瑫r(shí)特別單獨(dú)強(qiáng)調(diào)：
“
第二章第二十條
......向國(guó)務(wù)院的登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)?jiān)O(shè)立的社會(huì)團(tuán)體，與該登記管理機(jī)關(guān)已登記的社會(huì)團(tuán)體業(yè)務(wù)范圍相同或者相似，不符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定的，不予登記。
”
國(guó)家級(jí)的社會(huì)團(tuán)體短期內(nèi)仍無法實(shí)現(xiàn)“一業(yè)多會(huì)”？在許多專家看來，國(guó)家級(jí)的社會(huì)團(tuán)體本應(yīng)是改革的重點(diǎn)。
八問: 社會(huì)組織有沒有法律救濟(jì)途徑？
近年來，隨著社會(huì)組織數(shù)量的迅速增長(zhǎng)，問題也相應(yīng)的越來越多，民政部門加強(qiáng)了執(zhí)法工作。民政部發(fā)布了多批非法社會(huì)組織名單，各地民政部門也紛紛把打擊非法社會(huì)組織作為重點(diǎn)工作。由此看來，登記管理機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)限擴(kuò)大是一個(gè)必然的趨勢(shì)。
《草案》第六、七兩章集中闡述了相關(guān)部門如何對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督、執(zhí)法，但并沒有社會(huì)組織面對(duì)執(zhí)法監(jiān)管及處罰時(shí)的救濟(jì)途徑。
一個(gè)重要的問題是：如果社會(huì)組織對(duì)相關(guān)部門的處理措施有異議，該怎么辦呢？在此之前，遇到這種情況，例如對(duì)年檢結(jié)論不認(rèn)可，社會(huì)組織基本上是和民政部門進(jìn)行內(nèi)部溝通，只有極少數(shù)會(huì)通過法院提起訴訟。
在社會(huì)組織已經(jīng)達(dá)到80萬個(gè)的當(dāng)下，如果沒有一個(gè)明確的救濟(jì)途徑，社會(huì)組織將十分被動(dòng)，民政等相關(guān)部門或?qū)⒚媾R處理越來越多的糾紛，其行政成本有可能居高不下。
