近年來(lái)，隨著以經(jīng)濟(jì)實(shí)力為基礎(chǔ)的世界各國(guó)綜合國(guó)力的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，以政治安全和國(guó)防安全為主的傳統(tǒng)國(guó)家安全觀也開(kāi)始向綜合的新安全觀演變，經(jīng)濟(jì)安全在國(guó)家安全體系中的地位和作用日趨提升，如何構(gòu)建和實(shí)施外國(guó)投資領(lǐng)域國(guó)家安全審查制度已引發(fā)國(guó)際關(guān)注和熱議，其中美國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度則是值得研讀的樣本。
第一，美國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度的實(shí)質(zhì)，是外資準(zhǔn)入國(guó)民待遇原則的例外。
盡管美國(guó)一直以實(shí)行自由開(kāi)放的國(guó)際投資政策自居，但其也是最早就外資并購(gòu)國(guó)家安全審查規(guī)則進(jìn)行專門(mén)立法的國(guó)家。自20世紀(jì)七十年代初，美國(guó)的聯(lián)邦法律、各州法律就在不同程度上開(kāi)始對(duì)外資進(jìn)行約束。
1976年《國(guó)際投資調(diào)查法》與1977年《改善國(guó)內(nèi)外投資申報(bào)法》對(duì)外國(guó)投資者施加了一般性申報(bào)義務(wù)，要求外國(guó)投資者有義務(wù)主動(dòng)向政府主管機(jī)關(guān)申報(bào)其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。1988年的《?？松?費(fèi)羅里奧修正案》(Exon–Florio Amendment)則是在對(duì)《1950年國(guó)防產(chǎn)品法》第721節(jié)修訂的基礎(chǔ)上頒布的，該法案授權(quán)總統(tǒng)行使國(guó)家安全審查權(quán)，并有權(quán)阻止任何威脅美國(guó)國(guó)家安全的并購(gòu)交易。2007年的《外商投資與國(guó)家安全法案》(Foreign Investment and National Security Act，簡(jiǎn)稱FINSA)及其2008年的《關(guān)于外國(guó)人收購(gòu)、兼并和接管的條例》(Regulations on Mergers，Acquisitions and Takeovers by Foreign Persons)則修改了之前以《埃克森-費(fèi)羅里奧修正案》為核心的外資并購(gòu)國(guó)家安全審查規(guī)范，對(duì)外資進(jìn)入美國(guó)某些行業(yè)進(jìn)行了全面限制，并對(duì)外資并購(gòu)美國(guó)企業(yè)所涉及的國(guó)家安全問(wèn)題提出了新的定義。
美國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查將審查對(duì)象定義為：“1988年8月23日后擬進(jìn)行或未完成的，外國(guó)人的任何兼并、收購(gòu)或接管將致使在美國(guó)從事的跨州商業(yè)的任何實(shí)體被外國(guó)人控制的情形?！边@里的“外國(guó)人”具有廣泛性，包括外國(guó)公民、外國(guó)政府和外國(guó)實(shí)體，其中“由外國(guó)政府控制的交易”指任何導(dǎo)致美國(guó)企業(yè)被外國(guó)政府或受外國(guó)政府控制或代表外國(guó)政府的個(gè)人所控制的交易;“外國(guó)實(shí)體”可以是任何組織形式，無(wú)論依法成立還是實(shí)際存在，無(wú)論是中央或地方政府還是私人企業(yè)，均屬于“實(shí)體”的范疇。
盡管美國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度的主旨，在于排除外國(guó)人通過(guò)收購(gòu)而控制美國(guó)企業(yè)可能造成的威脅國(guó)家安全的風(fēng)險(xiǎn)，但審查對(duì)象僅限于“外國(guó)人”已能說(shuō)明，構(gòu)建該制度的理論基礎(chǔ)是外資準(zhǔn)入國(guó)民待遇原則的例外。
第二，美國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度的立法目標(biāo)，是建造一道國(guó)家之門(mén)。
外國(guó)人投資的方式有直接投資、并購(gòu)以及其他投資方式，美國(guó)關(guān)于外國(guó)投資管理的制度分為聯(lián)邦政府和州、地方政府兩個(gè)層面。聯(lián)邦政府層面并沒(méi)有針對(duì)外國(guó)直接投資的專門(mén)立法，而是根據(jù)所涉行業(yè)的不同，由不同法律分別予以規(guī)范，如《外國(guó)農(nóng)業(yè)投資披露法》、《國(guó)防生產(chǎn)法》、《原子能法》、《聯(lián)邦通訊法》、《礦產(chǎn)租賃法》、《聯(lián)邦國(guó)際銀行法》等。
因此，美國(guó)的航空運(yùn)輸、通訊、能源、礦產(chǎn)、漁業(yè)、水電、金融、管道等領(lǐng)域，對(duì)外國(guó)投資者都有一定的限制。例如，美國(guó)禁止外國(guó)經(jīng)營(yíng)或控制的公司獲得從事通訊傳輸?shù)脑S可，同時(shí)嚴(yán)格限制外國(guó)企業(yè)在通訊領(lǐng)域(電話、電報(bào)、電臺(tái)、電視)的投資;不允許外國(guó)公司或外國(guó)投資的公司使用或生產(chǎn)原子能的設(shè)施;只允許美國(guó)公司從事沿海和內(nèi)河航運(yùn)，在美國(guó)境內(nèi)的航宇運(yùn)船只必須是美國(guó)制造，在美國(guó)注冊(cè)并由美國(guó)公司所有等。
美國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度的實(shí)質(zhì)也是通過(guò)對(duì)被提交國(guó)家安全審查機(jī)構(gòu)的對(duì)國(guó)家安全可能發(fā)生影響的并購(gòu)案件進(jìn)行個(gè)案審查，判定是否應(yīng)禁止或限制該外國(guó)投資進(jìn)入本國(guó)，客觀上也起到了外國(guó)投資管理的效果。正是美國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度。以及一系列基于行業(yè)立法而形成的外資管理制度體系，構(gòu)筑起美國(guó)的一道較為厚重的國(guó)家之門(mén)，使外國(guó)投資進(jìn)入美國(guó)并非如想象中那么容易。
第三，美國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度的審查標(biāo)準(zhǔn)具有模糊性。
美國(guó)關(guān)于“國(guó)家安全”的定義是不斷發(fā)展的，根據(jù)2007年《外商投資與國(guó)家安全法案》的規(guī)定，除了傳統(tǒng)意義上的“國(guó)防安全”以外，“國(guó)家安全”還應(yīng)涵蓋一切“如果遭破壞或受外國(guó)人控制將對(duì)美國(guó)的國(guó)家安全構(gòu)成威脅的系統(tǒng)與資產(chǎn)”，如銀行、關(guān)鍵技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。而且，外資并購(gòu)若對(duì)美國(guó)在某些關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的世界領(lǐng)先地位構(gòu)成威脅，或?qū)γ绹?guó)本土就業(yè)造成負(fù)面影響，也可能被視為威脅美國(guó)國(guó)家安全。
在美國(guó)，國(guó)家安全是一個(gè)不確定的概念，這也就決定了國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)的模糊性。
從美國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查機(jī)制建立之初的《?？松?弗羅里奧修正案》至最新的《審查指南》對(duì)“國(guó)家安全”都沒(méi)有給出一個(gè)明確的定義，美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)曾多次公開(kāi)拒絕有關(guān)對(duì)“國(guó)家安全”的含義作出界定的請(qǐng)求，目的是為了維護(hù)經(jīng)濟(jì)政策的靈活性和審査機(jī)關(guān)廣泛的自由裁量空間，而且其對(duì)“國(guó)家安全”的考量因素從傳統(tǒng)國(guó)防安全的解釋已經(jīng)逐步擴(kuò)大到了關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，特別是能源等領(lǐng)域，這種不斷擴(kuò)大外延的解釋，容易使更多的交易被納入外國(guó)投資委員會(huì)審查和調(diào)查的范圍。
盡管國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)的模糊性可以保證外國(guó)投資委員會(huì)對(duì)所有可能造成國(guó)家安全威脅的交易都有審查的權(quán)力，但又會(huì)使如何實(shí)現(xiàn)“美國(guó)絕對(duì)的開(kāi)放外資政策與保護(hù)國(guó)家安全原則的統(tǒng)一”成為美國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度面臨的挑戰(zhàn)。
第四，美國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度的最新修訂動(dòng)向，值得全球尤其是中國(guó)關(guān)注。
2017年11月，美國(guó)國(guó)會(huì)開(kāi)始審議《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》(FIRRMA)，該法案將對(duì)2007年《外商投資與國(guó)家安全法案》(FINSA)進(jìn)行修訂與更新，賦予外國(guó)投資委員會(huì)更大的權(quán)力。例如，正在審議的FIRRMA新法案擴(kuò)大了國(guó)家安全審查范圍，原FINSA法案規(guī)定“任何外國(guó)人控制的，存在可能威脅美國(guó)國(guó)家安全問(wèn)題的交易將被視為‘受管轄的交易’”而成為被審查的對(duì)象。
FIRRMA法案在此基礎(chǔ)上，一是擴(kuò)大審查投資類型，新納入了關(guān)鍵技術(shù)與關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的“非主動(dòng)投資”與“少數(shù)股權(quán)投資”，以及涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)與關(guān)鍵技術(shù)轉(zhuǎn)讓給外國(guó)的合資行為。二是規(guī)定外國(guó)投資者在獲得控制權(quán)上的任何股權(quán)變化都需納入審查，還將靠近軍事基地以及政府部門(mén)所在地附近的房地產(chǎn)交易納入審查范圍。三是重新界定術(shù)語(yǔ)，如在“關(guān)鍵技術(shù)”的界定中，除傳統(tǒng)的防衛(wèi)物資、生化武器、導(dǎo)彈技術(shù)、核設(shè)備等國(guó)防工業(yè)外，還增加了“新興技術(shù)”;在“美國(guó)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)”中，從地域上限于美國(guó)國(guó)內(nèi)延伸至全球任何服務(wù)于美關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的企業(yè)。四是新增“特別關(guān)注國(guó)家”概念，列出對(duì)美國(guó)構(gòu)成明顯威脅的國(guó)家，要求對(duì)來(lái)自“特別關(guān)注國(guó)家”的交易進(jìn)行嚴(yán)格審查。
《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》(FIRRMA)的修訂內(nèi)容除擴(kuò)大審查范圍外，還包括增加安全考量因素，優(yōu)化審查流程，擴(kuò)大總統(tǒng)授權(quán)，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)有資本的審查，增加網(wǎng)絡(luò)安全審查等內(nèi)容，值得全球尤其是中國(guó)予以關(guān)注。(作者是中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授)
