【案情】
2017年9月15日，甲食品藥品監(jiān)管局執(zhí)法人員在監(jiān)督抽檢時發(fā)現(xiàn)，轄區(qū)內(nèi)A食品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)的餅干①（批號：20150901）（批號即生產(chǎn)日期，下同）、餅干②（批號：20160301）、餅干③（批號：20160302）、糖果④（批號：20160301）、月餅⑤（批號：20160301）、月餅⑥（批號：20160401）6種產(chǎn)品經(jīng)檢驗，結(jié)果均不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，其中，餅干①和餅干②的不合格項目均為“堿度超標(biāo)”，餅干③和糖果④的不合格項目均為“甜度超標(biāo)”，月餅⑤和月餅⑥的不合格項目均為“蛋白質(zhì)不達(dá)標(biāo)”，同時月餅⑤和月餅⑥還存在非法宣稱月餅養(yǎng)生治療功能的問題。
經(jīng)執(zhí)法人員調(diào)查核實，A企業(yè)持有餅干、糖果等食品類別生產(chǎn)許可證，但不持有月餅的食品類別生產(chǎn)許可證。A企業(yè)主要生產(chǎn)餅干和糖果，月餅為季節(jié)性產(chǎn)品，2016年生產(chǎn)了兩個批次的月餅。餅干和糖果檢驗不合格的原因均是產(chǎn)品生產(chǎn)過程把控不嚴(yán)；月餅檢驗不合格的原因是A企業(yè)為了降低成本，故意低價采購“蛋白質(zhì)不達(dá)標(biāo)”的食品原料。
【分歧】
對此案的處理，執(zhí)法人員產(chǎn)生了三種不同意見。
第一種意見認(rèn)為，A企業(yè)生產(chǎn)3種餅干產(chǎn)品的行為屬于連續(xù)違法行為，應(yīng)該按一個違法行為進(jìn)行處理，且應(yīng)自行為實行終了之日開始計算時效。A企業(yè)生產(chǎn)月餅雖然存在4種違法情況，但只有一種產(chǎn)品，屬于想象競合，應(yīng)該視為一個違法行為，擇一重進(jìn)行處罰。糖果跟餅干不是同一個品種，應(yīng)該視為一個獨立的違法行為。所以應(yīng)該根據(jù)產(chǎn)品的品種，按照三個違法行為對A企業(yè)進(jìn)行處罰。
第二種意見認(rèn)為，應(yīng)該按不合格項目來區(qū)分連續(xù)違法行為。生產(chǎn)餅干①和餅干②，生產(chǎn)餅干③和糖果④，生產(chǎn)月餅⑤和月餅⑥分別構(gòu)成連續(xù)違法行為，分別按一個違法行為進(jìn)行處理。同時非法宣稱月餅的養(yǎng)生治療功能、無證生產(chǎn)月餅以及采購不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品原料三個違法行為與月餅檢驗不合格違反的都是《食品安全法》的規(guī)定，屬于法條競合，應(yīng)視為一個違法行為，擇一重進(jìn)行處罰，因此，應(yīng)該按照三個違法行為對A企業(yè)進(jìn)行處罰。
第三種意見認(rèn)為，A企業(yè)生產(chǎn)的餅干和糖果產(chǎn)品雖然品種不同，不合格項目也不同，但違法行為性質(zhì)相同，所以這3個批次的餅干和1個批次的糖果應(yīng)該視為連續(xù)違法行為，按一個違法行為進(jìn)行從重處罰。無證生產(chǎn)月餅和低價采購不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品原料、檢驗結(jié)果不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)之間存在牽連關(guān)系，應(yīng)該視為同一個違法行為，因為非法宣稱月餅的養(yǎng)生治療功能違法行為的性質(zhì)不同，應(yīng)視為另一個獨立的違法行為。所以應(yīng)該按照三個違法行為對A企業(yè)進(jìn)行處罰。
【評析】
法學(xué)理論一般認(rèn)為，一個違法行為是指當(dāng)事人主觀上基于一個違法過錯，客觀上實施了一個作為或不作為，并觸犯了一個法律條文的法律行為。
《行政處罰法》第二十九條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。”
原國務(wù)院法制辦在《關(guān)于如何確認(rèn)違法行為連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的請示》的復(fù)函中稱：“《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條中規(guī)定的違法行為的連續(xù)狀態(tài)，是指當(dāng)事人基于同一個違法故意，連續(xù)實施數(shù)個獨立的行政違法行為，并觸犯同一個行政處罰規(guī)定的情形。”
結(jié)合本案，在A企業(yè)的違法行為當(dāng)中，生產(chǎn)6種不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品的6個違法行為，觸犯的是同一個處罰規(guī)定；另外無證生產(chǎn)月餅、采購不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品原料和非法宣稱月餅的養(yǎng)生治療功能這3個違法行為，觸犯的分別是3個不同的處罰規(guī)定，這3個違法行為不存在連續(xù)狀態(tài)的問題。而在生產(chǎn)6種不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品的6個違法行為中，存在兩個不同的違法故意：生產(chǎn)餅干和糖果產(chǎn)品為同一個違法故意，生產(chǎn)月餅產(chǎn)品為另一個違法故意。又因為多個獨立的行為之間并不必然要求存在邏輯關(guān)系，所以是否構(gòu)成連續(xù)狀態(tài)，與產(chǎn)品品種、不合格項目等均沒有關(guān)系。因此，生產(chǎn)餅干和糖果產(chǎn)品的4個違法行為構(gòu)成一個連續(xù)狀態(tài)，生產(chǎn)月餅產(chǎn)品的兩個違法行為構(gòu)成另一個連續(xù)狀態(tài)。
既然前面生產(chǎn)6種不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品的6個違法行為最終認(rèn)定為兩個違法行為，那么無證生產(chǎn)月餅、采購不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品原料和非法宣稱月餅的養(yǎng)生治療功能這3個違法行為是否仍然分別單獨處理呢？這里涉及違法行為之間的“吸收關(guān)系”和“牽連關(guān)系”。
所謂違法行為之間的“吸收關(guān)系”，是指當(dāng)事人基于同一個違法故意，實施了多個獨立的違法行為，但由于違法行為之間存在必然的邏輯關(guān)系，其中一個違法行為吸收其他違法行為，最終只認(rèn)定吸收的那一個違法行為。在本案中，A企業(yè)生產(chǎn)“蛋白質(zhì)不達(dá)標(biāo)”的月餅產(chǎn)品和采購“蛋白質(zhì)不達(dá)標(biāo)”的食品原料這兩個違法行為便屬于“吸收關(guān)系”，兩者之間存在必然的邏輯關(guān)系，所以生產(chǎn)行為將采購行為吸收掉，最終只形成生產(chǎn)“蛋白質(zhì)不達(dá)標(biāo)”的月餅產(chǎn)品這一個違法行為。
所謂違法行為之間的“牽連關(guān)系”，是指當(dāng)事人基于同一個違法目的，在這個違法目的之下又產(chǎn)生了多個違法故意，并分別實施了多個獨立的違法行為；但由于違法行為之間存在手段與目的等各種關(guān)系，最終只認(rèn)定其中某一個違法行為。A企業(yè)生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的月餅、無證生產(chǎn)月餅和非法宣稱月餅的養(yǎng)生治療功能這三個違法行為，便是基于“非法獲取月餅產(chǎn)品利潤最大化”這一個共同的違法目的，再分別產(chǎn)生三種違法故意，通過三種不同的手段，實施了三個獨立的違法行為。那么，在這三個違法行為當(dāng)中，最終應(yīng)該按照哪一個違法行為來處理呢？對于此類存在牽連關(guān)系的多個違法行為，在法學(xué)理論中稱之為“處斷的一行為”，但處理方式有別于上文所說的違法行為連續(xù)狀態(tài)，牽連關(guān)系是擇一重處罰，而且無須從重處罰。
綜上所述，最終對A企業(yè)的處理結(jié)果應(yīng)該是：對生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的餅干和糖果產(chǎn)品這一個違法行為從重進(jìn)行處罰；在生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的月餅、無證生產(chǎn)月餅和非法宣稱月餅的養(yǎng)生治療功能這三個違法行為之間擇一重進(jìn)行處罰。至于上述幾種意見中提到的“想象競合”與“法條競合”，在本案例中并不存在。
