總體來看，各地小餐飲立法與監(jiān)管政策是在貫徹落實新《食品安全法》、加強食品小微業(yè)態(tài)食品安全治理要求這一宏觀背景下制定實施的。對小餐飲等小微業(yè)態(tài)實施登記備案管理，符合中國餐飲行業(yè)“小微業(yè)態(tài)居多”的實際情況。其制度設計的核心路徑是，在客觀分析本地區(qū)餐飲業(yè)態(tài)結構、制約證照獲取的主要原因等要素基礎上，以符合食品安全和環(huán)境衛(wèi)生的基本要求為基準，通過登記備案等管理方式將食品小微業(yè)態(tài)依法納入監(jiān)管視野，加強對線下餐飲食品安全的規(guī)范化治理，最終實現線上線下餐飲服務食品安全的協(xié)同規(guī)范效應。
由于小餐飲立法屬于地方立法事權，各地在對登記備案管理措施的理解、能否入網經營等方面，還存在著一定的差異。
監(jiān)管舉措評析
登記備案管理措施的法律性質 對小餐飲采取的登記、備案、核準等管理措施在法律上是什么性質？是比《食品安全法》和《行政許可法》意義上的行政許可要求更低一些的另一種許可？還是回歸備案的本源意義，“向主管機關報告事由存案以備查考”？目前，對該問題有兩種認識：一種認為，小餐飲的登記備案仍屬于許可的范疇，基于該種認識的制度設計，是根據小餐飲的實際情況，對《食品安全法》等法律法規(guī)規(guī)定的許可條件進行符合實際情況的細化，因此對小餐飲取得登記備案設定一定的事前條件，達到要求的才核發(fā)小餐飲登記證、小餐飲許可證等?；诹硪环N認識的制度設計，是將備案與加強事中事后監(jiān)管有機結合起來，例如，《〈浙江省食品小作坊小餐飲店小食雜店和食品攤販登記管理辦法〉解讀》明確，“三小一攤”到所在地食藥監(jiān)管部門登記，并按規(guī)定提交辦理登記所需材料，其作用是采集信息將其納入監(jiān)管視野，登記并非行政許可，不設有效期，監(jiān)管部門對登記材料進行形式審查，符合登記條件的，發(fā)放登記證（卡）。登記前提是取得營業(yè)執(zhí)照等主體資格，營業(yè)執(zhí)照等主體資格被吊銷或注銷后，登記證自行失效。廣東省規(guī)定，申請人對其提交材料的合法性、真實性、有效性負責。申請人提交相關材料后，即可開展相關經營活動，備案實施機關不再對備案材料進行核準或許可。備案實施機關收到申請人備案材料后，應當場向申請人出具備案憑據，不對有效期作出規(guī)定。但是與此同時，上述省份都突出強調了加強事中事后監(jiān)管的機制建設，比如浙江省要求監(jiān)管部門自登記之日起1個月內對小餐飲進行全要素檢查，廣東省則設立了“黑名單”制度。
小餐飲能否“入網”經營 監(jiān)管部門堅持線上線下協(xié)同治理的基本原則，依法允許取得小餐飲登記備案憑證的小餐飲自主選擇線下、線上經營模式。據初步統(tǒng)計，已有15個省（區(qū)、市）允許小餐飲等小微業(yè)態(tài)取得登記備案憑證后依法從事入網食品經營活動，充分體現了這些地區(qū)餐飲服務監(jiān)管與網絡經濟發(fā)展大勢緊密結合，準確把握網絡餐飲服務發(fā)展邏輯，深入推進“放管服”改革的監(jiān)管智慧。
網絡餐飲服務是一種“基于用戶位置的服務”（Location based Service），注定了網絡餐飲服務不可能像傳統(tǒng)的食品電商那樣，不受時空距離的限制，只要物流觸達便可交易。其核心特點在于：第一，網絡餐飲服務的實現必須依托線下餐飲店，餐飲食物的制作烹飪全部由線下餐飲店完成。同時，消費者的就餐過程也在線下完成。餐飲服務的核心要素“制作”和“消費”的本質屬性未曾改變。所以，網絡餐飲服務與線下餐飲服務具有強烈的正相關特性，即線下餐飲服務經營規(guī)范化和食品安全治理質效的提升，必然對線上餐飲服務的食品安全質效起到正向促進作用。第二，由于是基于用戶位置的本地服務，網絡餐飲服務具有典型的“服務半徑”屬性。具體表現為外賣餐飲食物配送距離短（3公里左右）、配送時間短（均時30分鐘左右）、服務人群有限（本地社區(qū)化）、供餐商戶多樣和用戶選擇多樣。這些特征決定了網絡餐飲服務與線下餐飲服務在食品安全風險控制上是類似的，整體的食品安全風險處于相對較小的可控狀態(tài)。
《網絡食品安全違法行為查處辦法》和《網絡餐飲服務食品安全監(jiān)督管理辦法》對網絡餐飲服務等網絡食品業(yè)態(tài)的監(jiān)管堅持“線上線下一致”原則，也說明餐飲業(yè)態(tài)的互聯網化在本質上并未改變餐飲服務的本質運作邏輯。
小餐飲登記備案信息的數據化、公開化成趨勢 小餐飲登記備案信息屬于食品藥品基礎監(jiān)管信息的范疇。各地在推進小餐飲登記備案管理過程中，積極推進監(jiān)管數據的信息化建設。比如，上海市建立了便民餐飲臨時備案信息查詢系統(tǒng)，公眾可以通過數據庫查看小餐飲備案號、經營憑證、負責人、有效期等信息。湖北省食品藥品監(jiān)管局也公開了其小餐飲經營許可證等證照信息，消費者可以直接查詢正副本頁面。廣東省規(guī)定在備案信息生成當天，由備案系統(tǒng)自動將備案信息推送至省食品藥品監(jiān)管局公眾外網，用于公示和查詢。山東省也建立了針對全省已發(fā)證小餐飲、小作坊等小微業(yè)態(tài)的登記證查詢系統(tǒng)。
登記備案信息的數據化建設，是食品安全領域大數據監(jiān)管的積極應用，不僅有利于提升監(jiān)管效能、為消費者提供“合法資質餐廳”的權威信息，也有利于網絡食品交易第三方平臺更好地履行證照審查義務。
政策走向展望
小餐飲等食品小微業(yè)態(tài)的登記備案管理，反映出監(jiān)管部門在監(jiān)管理念和方式上的積極變化。在“放管服”改革深入推進的背景下，可以預見，理性務實的食品小微業(yè)態(tài)監(jiān)管創(chuàng)新，仍將成為未來包括小餐飲在內的食品小微業(yè)態(tài)食品安全治理的重要選項。
食品小微業(yè)態(tài)地方立法和監(jiān)管政策將進一步完善 根據各地2018年的立法計劃，江蘇省、北京市、廣西壯族自治區(qū)等地將繼續(xù)推進小餐飲等食品小微業(yè)態(tài)立法、修法進程。在已有省（區(qū)、市）先行實踐探索的背景下，針對小餐飲等食品小微業(yè)態(tài)的立法和監(jiān)管政策將進一步優(yōu)化完善。比如，江蘇省在小餐飲登記備案管理方面，一方面有蘇州、泰興等地積極先行先試的自主探索，另一方面省級層面通過制定《微型餐飲備案和監(jiān)督管理指導意見》推進微型餐飲備案在高新區(qū)等先行試點。這些積極探索為后續(xù)江蘇省地方法規(guī)的制修訂提供了扎實的實踐經驗支撐。
食品小微業(yè)態(tài)登記備案信息數據化建設將進一步推進 在大數據、人工智能時代，基于大數據的“智慧監(jiān)管”是監(jiān)管部門不斷提升監(jiān)管質效的重要選項。市場監(jiān)管體制改革背景下，智慧監(jiān)管的推行同樣也有助于監(jiān)管部門、企業(yè)、行業(yè)等各方基于社會共治機制的協(xié)同治理。例如，登記備案數據庫的建設和公開，為線上食品經營治理中的“證照審查”義務提供了基礎性的數據支撐。
食品小微業(yè)態(tài)入網經營的立法和政策將進一步推行 網絡經濟發(fā)展大勢下，監(jiān)管部門準確理解網絡餐飲服務基本模式，積極適應網絡經濟發(fā)展趨勢，堅持線上線下協(xié)同治理的基本原則，允許取得登記備案憑證的小餐飲等食品小微業(yè)態(tài)依法入網經營。實踐證明，這些先試先行的立法和監(jiān)管舉措，在落實餐飲業(yè)質量提升工程相關要求的同時，也有利于同步提升網絡餐飲的食品安全治理水平?？梢灶A見，未來針對食品小微業(yè)態(tài)的立法和政策將通過立法明確、先行試點等方式進一步推行。
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