2009年2月28日，十一屆人大常委會第七次會議又通過了新《食品安全法》。根據(jù)《食品安全法》規(guī)定，國務院于2010年2月6日印發(fā)《關于設立國務院食品安全委員會的通知》（國發(fā)〔2010〕6號），成立了由國務院領導擔任正副主任，由衛(wèi)生、發(fā)展改革、工業(yè)和信息化、財政、農(nóng)業(yè)、工商、質檢、食品藥品監(jiān)管等15個部門負責同志作為成員組成的食品安全委員會，作為國務院食品安全工作的高層次議事協(xié)調機構。此后，國務院食品安全委員會設立了辦公室，具體承擔委員會的日常工作，從而取代衛(wèi)生部成為更高層次的食品安全綜合協(xié)調機構。

　　邁向治理現(xiàn)代化

　　黨的十八大以后，在國家治理現(xiàn)代化的新背景下，中國食品安全也進入了新階段。

　　（一）食品安全狀況多元影響因素。

　　習近平總書記強調，食品安全首先是“管”出來的，也是“產(chǎn)”出來的。這一論述表明食品安全狀況存在的多元因素影響，主要包括三方面。

　　一是“產(chǎn)”的因素，生產(chǎn)經(jīng)營者是食品安全第一責任人。中國現(xiàn)有2億多農(nóng)民從事種植養(yǎng)殖，農(nóng)戶違法成本低，監(jiān)管難度極大。全國每年消耗32萬噸農(nóng)藥、6000萬噸化肥和250萬噸農(nóng)業(yè)塑料薄膜，粗放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式導致化學污染成為當前食品安全的最大風險。2015年中國規(guī)模以上食品工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務收入11.34萬億元，占全國工業(yè)總產(chǎn)值比重10%以上。盡管已成為國內(nèi)第一大工業(yè)行業(yè)和國民經(jīng)濟重要支柱，與發(fā)達國家集中生產(chǎn)和有序流通的食品供應體系相比，中國食品產(chǎn)業(yè)基礎系統(tǒng)性薄弱，表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)結構“多、小、散、低”，集約化程度不高，生產(chǎn)經(jīng)營者誠信意識和守法意識淡薄。

　　二是“管”的因素，強大產(chǎn)業(yè)和強大監(jiān)管互為支撐。如2013財年美國食品和藥物管理局實有雇員14648人，其直接監(jiān)管的食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)僅5萬多家。英國食品標準署（FSA）和地方衛(wèi)生部門（EHO）的食品安全檢查員要在大學經(jīng)過4年正規(guī)學習方可上崗，監(jiān)管全國50多萬家食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)。中國食品藥品監(jiān)管人員編制長期在10萬左右，而各類有證的食品生產(chǎn)經(jīng)營主體則數(shù)以百萬計，監(jiān)管人員和監(jiān)管對象比例嚴重失衡。

　　三是“本”的因素，即環(huán)境給食品安全帶來的影響。當前全國19.4%耕地土壤點位重金屬或有機污染超標，61.5%的地下水監(jiān)測點水質為較差或極差，工業(yè)化帶來的環(huán)境污染從源頭影響食品安全。然而根據(jù)現(xiàn)行機構設置，上述工作分別由國土、環(huán)保、食藥監(jiān)管部門負責，其往往以自身職能為出發(fā)點設置政策議程，政策缺乏互補性和一致性。

　　（二）從監(jiān)管到治理的范式轉變。

　　食品安全成因的復雜性決定了其解決途徑的綜合性。除政府監(jiān)管外，企業(yè)自治、行業(yè)自律、媒體監(jiān)督、消費者參與、司法裁判同樣是糾正市場失靈進而保障食品安全的手段。因此，食品安全治理現(xiàn)代化要改變過去政府一家“單打獨斗”的格局，重構監(jiān)管部門、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、媒體和消費者等主體的角色和權力（利）義務關系。當這種關系用法律、政策等制度形式固定下來時，就成為食品安全治理體系。

　　而要將食品安全監(jiān)管嵌入經(jīng)濟結構調整、政府職能轉變和社會治理創(chuàng)新的戰(zhàn)略布局中，亟須一個高層次、綜合性監(jiān)管機構統(tǒng)籌食品領域監(jiān)管政策和相關經(jīng)濟政策、社會政策，協(xié)調食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展、質量安全、可及等目標。

　　（三）完善統(tǒng)一權威的監(jiān)管機構和新《食品安全法》出臺。

　　2013年3月《國務院機構改革和職能轉變方案》獲第十二屆全國人民代表大會審議通過，改革的目標是整合職能、下沉資源、加強監(jiān)管，在各級政府完善統(tǒng)一權威的食品藥品監(jiān)管機構。至此，整合各部門食品安全監(jiān)管職責以法定形式被固定下來，省以下工商和質監(jiān)行政管理體制改革也終于實質性啟動。

　　黨的十八屆三中全會提出，改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管。三中全會同時強調完善統(tǒng)一權威的食品藥品安全監(jiān)管機構。2014年7月國務院發(fā)布的《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)〔2014〕20號）指出，整合優(yōu)化市場監(jiān)管執(zhí)法資源，減少執(zhí)法層級，健全協(xié)作機制，提高監(jiān)管效能。從2013年末開始，一些地方政府在不同層面整合工商、質監(jiān)、食藥甚至物價、知識產(chǎn)權、城管等機構及其職能，推進“多合一”的綜合執(zhí)法改革，組建市場監(jiān)督管理局（委）。

　　2015年4月24日，《食品安全法》經(jīng)第十二屆全國人民代表大會常務委員會第14次會議修訂通過。亮點是創(chuàng)新了信息公開、行刑銜接、風險交流、懲罰性賠償?shù)缺O(jiān)管手段，同時細化了社會共治和市場機制，確立了典型示范、貢獻獎勵、科普教育等社會監(jiān)督手段，也為職業(yè)監(jiān)管隊伍建設、監(jiān)管資源區(qū)域性布局、科學劃分監(jiān)管事權等未來體制改革方向埋下了伏筆。

　?。ㄋ模┬聲r代的工作成就和挑戰(zhàn)。

　　2013年監(jiān)管機構改革后，食品藥品監(jiān)管職能得以優(yōu)化，監(jiān)管水平和支撐保障能力穩(wěn)步加強，其程度前所未有。評價一個國家或地區(qū)食品藥品安全總體狀況的指標有不少，抽檢合格率是較為常用的指標。2016年，有關部門在全國范圍內(nèi)組織抽檢了25.7萬批次食品樣品，總體抽檢合格率為96.8%，比2014年提高2.1個百分點，在統(tǒng)計意義上有顯著進步。藥品抽檢合格率更是常年保持在98%以上。

　　國際社會的評價也印證了這一點，如英國《經(jīng)濟學人》雜志每年發(fā)布《全球食品安全指數(shù)報告》（GFSI），近年來中國在“食品質量與安全”方面得分排名全球前40，其中2016年排名38位，遠高于中國在人均GDP的國際排名。

　　然而，食品安全監(jiān)管工作也面臨挑戰(zhàn)。體制改革的目標是構建統(tǒng)一、權威、專業(yè)的食品藥品監(jiān)管體制。如何理解“統(tǒng)一”成為關鍵。有觀點認為“統(tǒng)一”是機構設置的一致性，包括橫向的機構一致，即各級地方政府層面機構設置保持一致，及縱向的機構一致，即省級參照國務院設置，市縣參照省級設置。實際上我們對“統(tǒng)一”的理解不應局限于字面含義。全國食藥監(jiān)系統(tǒng)機構設置不可能也不必要完全一致。關鍵是要調動更多的監(jiān)管資源，發(fā)揮高效的動員能力以及科學合理的分布監(jiān)管力量。

　?。ㄎ澹?018年機構改革。

　　十三屆全國人大一次會議通過的《國務院機構改革方案》提出，考慮到藥品監(jiān)管的特殊性，單獨組建國家藥品監(jiān)督管理局，由國家市場監(jiān)督管理總局管理。市場監(jiān)管實行分級管理，藥品監(jiān)管機構只設到省一級，藥品經(jīng)營銷售等行為的監(jiān)管，由市縣市場監(jiān)管部門統(tǒng)一承擔。

　　應當說，這一輪食品藥品監(jiān)管機構改革真正體現(xiàn)了頂層設計，超越部門搞改革、監(jiān)管看安全，是新時代的新氣象。“大市場——專藥品”模式抓住了當前食藥安全治理的兩大關鍵：食品安全監(jiān)管的協(xié)調力和綜合性，藥品監(jiān)管的特殊性和專業(yè)性?？傮w上說，在市縣普遍采取市場監(jiān)管綜合執(zhí)法的前提下，用“小折騰”獲取“大紅利”的方案，一定程度上有利于監(jiān)管統(tǒng)一性。

　　這一方案面臨的最大挑戰(zhàn)是食品藥品安全監(jiān)管的專業(yè)性如何保障，這也是過去基層綜合執(zhí)法改革帶給我們的最大思考。

　　改革從縱橫兩個維度調整監(jiān)管體制，一是科學劃分機構設置和職責，在強化綜合執(zhí)法的同時，強調專業(yè)的事由專業(yè)的人來做，所以單獨組建國家藥品監(jiān)督管理局；二是合理界定中央和地方機構職能和權責，解決上下一般粗的“權責同構”問題，所以藥品監(jiān)管機構只設到省一級，帶有一定垂直管理的意義，與市場監(jiān)管分級管理相區(qū)別。

　　后續(xù)政策落地應注意三個方面：第一是事權科學劃分，基于食品和藥品在產(chǎn)業(yè)基礎、風險類型等方面差異，藥品上市前監(jiān)管權盡量集中，食品生產(chǎn)經(jīng)營和藥品經(jīng)營銷售日常監(jiān)管權適當下沉；第二是改革因地制宜，可賦予省級改革自主權，食品藥品產(chǎn)業(yè)集中的地區(qū)，還是可以允許單獨設立食品藥品監(jiān)督管理局；第三是監(jiān)管人員積極性保障，地方機構改革要充分考慮基層一線監(jiān)管執(zhí)法人員訴求和利益。